【内容提要】 俄联邦行政责任制度是其行政法律制度中的重要组成部分。在苏联解体前后,伴随着俄罗斯政治制度、经济制度的转型,其法律制度包括行政法中的行政责任制度也发生了较大的变化。在行政责任的概念界定上倾向于将主观范畴与客观范畴相统一,质疑单一的从结果论的角度阐释行政责任;在承担行政责任的主体上,增加法人作为责任主体,改变传统的注重公民个人的行政责任的方式;在追究行政责任的程序上,强调程序的规范化、系统化和可操作性。行政机关与公民平等地承担行政责任将成为俄罗斯行政责任制度未来发展的基本走向。

　　【关键词】 俄罗斯 行政责任制度 行政违法法典

　　【作者简介】 刘春萍,1963年生,黑龙江大学法学院副教授;尤晓红,1978年生,黑龙江大学法学院硕士生。(哈尔滨 150080)

　　行政责任制度是行政法体系中的重要组成部分。在英美法系国家的行政法学中,由于其行政法的发展历史较短,起步较晚,因此,有关行政责任制度并不很发达,主要侧重于政府职员的侵权赔偿责任,具有浓厚的国家主权豁免的色彩;在大陆法系国家的行政法学中,由于其行政法的发展历史较长,因而较早地确立了以行政主体为核心的行政责任制度。苏联时期的行政法体系中的行政责任制度包括行政机关的责任和公民、组织的责 任,而后者成为其中的主要方面。苏联解体后,作为独联体成员之一的俄罗斯联邦在经济上实行生产资料私有制;在政治体制上奉行三权分立的原则;在国家与人民的关系上尊崇人的权利和自由具有最高价值。这样,国家的政治制度、法律制度和宪政制度的变革都将引起行政法律体系的重构。与此相应,作为行政法体系重要内容的行政责任制度也顺应时代的发展出现了一些变化。分析和研究转型时期俄罗斯联邦行政责任制度变化的表现、变化的原因及其在未来的发展趋向等问题,对于反思我国行政责任制度的研究方向、探索行政法学未来的发展道路无疑具有重要的启迪和借鉴意义。

一 俄联邦行政责任制度的历史演变

　　 无论是苏联解体前还是当前俄联邦的行政责任制度的渊源,都应追溯到苏联建国初期,它是伴随着苏维埃行政法学的产生而逐渐形成和发展起来的。但在苏联建国之初,行政法学的发展极其缓慢,因而不可能形成独立的行政责任制度。至20世纪20年代,“苏联对行政法的研究有了一定的进展,曾出版了叶利斯特拉弗、阿纳诺夫、格里亚茨柯夫等人编写的有关行政法的论著和教科书”[1]。因此,行政责任作为一个术语也开始出现在这一时期的苏联行政法学界。然而,当时是将行政责任作为行政强制的一种类型[2]。在苏联,行政强制主要适用于采取强制措施的主体和对象之间没有职务隶属上的关系和劳动法律关系。行政强制在一定程度上具有预防意义,行政强制措施种类繁多,主要有:适用于公民的拘留、适用于组织的剥夺从事某种活动的权利、强制治疗、中止工作、恢复原状、拆除、没收非法所得、行政处分等。

　　需要说明的是,这里的行政处分与我国行政法中所谈到的行政处分的含义不同,主要是指剥夺公民的某些权利和福利,或者是指担负附加的“罚款性”的义务。可以说在这一时期,苏联行政法学界并没有将行政责任与行政强制区别开,而是把行政强制等同于行政责任。将行政责任作为一项相对独立的制度予以研究始于20世纪50年代。其中,И.И.叶夫季耶夫、В.А.弗拉索夫、С.С.司徒节尼金做出了重要贡献。将行政责任制度从立法上进行规范,笔者就现有的资料看,源于1961年由苏联最高苏维埃主席团发布的《关于进一步限制适用行政程序进行罚款》的法律。这部法律可以说是苏联行政责任制度发展过程中的一个重要转折点。在该法律颁布实施以前,有权追究行政责任的主体和追究行政责任的程序都不明确,实际上苏联的地方政权机关在作出行政责任的决定方面 具有广泛的权限。例如,边疆区和省苏维埃及其执行委员会、镇、村苏维埃都有权作出有关行政责任的决定。但在1961年颁布的《关于进一步限制适用行政程序进行罚款》的法律中,提出必须限制地方机关针对行政违法行为作出课处罚款决定的范围。这样,包括俄联邦在内的各加盟共和国就根据该法律制定了相应的法律文件,缩减了地方苏维埃有权作出行政责任决定的范围,只能规定罚金和警告两种责任形式。同时,该法律还规定了地方国家机关在作出有关行政责任的决定时,应当遵守法定的程序。这就表明,在这一时期,针对各地区出现的对公民和组织乱处罚、乱罚款的现象,适当地限制了地方对行政责任的立法权和对行政违法行为的处罚权,客观上起到了保护公民和组织作为被管理方的合法权益的目的。

　　在此之后出现了一批学者致力于研究行政责任问题。这些学者对行政责任措施做出广义的解释,认为行政责任是适用、实现一切独立的行政制裁(主要包括罚款、扣款、强制治疗等),这就将行政责任与行政制裁相提并论。广义的行政责任概念符合劳动法、民法、集体农庄法中的责任概念。

　　在这些部门中,责任就是适用该部门规范规定的一切独立的制裁,而不仅是适用处分[3]。进入20世纪70年代以后,苏联规定有关行政责任的单行法律、法规逐渐增多。例如,在《苏联和各加盟共和国水立法纲要》、《苏联和各加盟共和国森林立法纲要》、《苏联和各加盟共和国地下资源立法纲要》等法律文件中,都有因某种行政违法行为而承担相应的行政责任的条款。在苏联的法律体系中,立法纲要的地位仅次于宪法。可见,行政责任问题在法律责任体系中已经得到巩固。但行政责任分散规定于法律、法规中的状况,不利于被管理方的遵守,也不利于行政机关的实施。1977年10月7日,苏联宪法颁布实施。同年12月由苏联最高苏维埃发布了《根据苏联宪法进行立法的组织工作》的决定,从而兴起了苏联立法法典化的高潮。1980年10月,由苏联最高苏维埃通过了《苏联和加盟共和国行政违法行为立法纲要》,规定了与行政责任有关的行政违法的概念、行政处罚的种类、行政违法案件的处理程序等问题。1984年6月20日,作为苏联加盟共和国的俄罗斯苏维埃联邦国家在行政违法行为立法纲要的基础上制定了《俄罗斯苏维埃联邦行政违法法典》,这标志着行政责任制度的发展已经初具规模。

　　20世纪90年代初期,伴随着苏联解体,俄罗斯联邦国家独立,反映国体、政体变化后的俄联邦1993年宪法的颁布实施,表明原有的苏联法律体系也要发生相应的变化,这在行政法律制度领域、尤其是其中的行政责任制度方面表现尤为明显。

　　自1984年俄罗斯苏维埃联邦行政违法法典颁布,截至2001年新的俄罗斯联邦行政违法法典公布实施的近20年内,以各种不同的方式对1984年俄罗斯苏维埃联邦行政违法法典进行了多达70余次的修改和补充,其中有相当一部分是针对行政责任问题。例如,1988年7月29日颁布的最高苏维埃主席团令《关于因违反规定的组织和举行会议、集会、游行、示威的程序所应承担的责任》;1990年2月27日颁布的最高苏维埃主席团令《关于加强在贸易和投机买卖中的恣意行为所应承担的责任》;1992年3月18日颁布的联邦法律《关于加强因任意开采琥珀所应承担的责任》;1992年5月13日颁布的联邦法律《因违反提交国家统计报表的程序应当承担的责任》;1992年12月17日颁布的俄联邦法律《企事业单位、组织和团体因在建筑领域中的违法行为应当承担的行政责任》;1999年7月8日颁布的联邦法律《法人(组织)和个别的企业家因在生产和运输酒精、含有酒精的饮料、含有酒精的产品领域中的违法行为应当承担的行政责任》; 1999年12月6日颁布的联邦法律《法人因违反有关选举和全民公决的联邦立法应当承担的行政责任》;2000年5月12日颁布的联邦法律《组织因在利用原子能领域中的违反立法的行为所应承担的行政责任》。上述对行政责任的补充和修订涉及的内容非常广泛,既包括了追究与承担行政责任的主体、行政责任的方式,也涉及了追究行政责任的程序等问题。

　　值得注意的是,在进入21世纪之初,伴随着2001年新的俄联邦行政违法法典的颁布实施,行政责任制度作为相对独立的部分开始正式纳入法典的总则之中,以“行政违法与行政责任”为题作为其中独立的一章,分别规定了自然人、法人、公职人员以及外国人等特殊群体人员的行政责任问题。除此之外,在分则部分具体规定了在保护自然 环境、居民身体健康、工业、建筑等领域中的行政违法以及行政责任问题。同时,该法典还以大量的篇幅规定了有权审理行政违法案件的主体包括法官、机关和公职人员、审理行政违法案件的程序以及对行政违法案件决定的执行等一系列具体问题。因此可以说,现行的俄罗斯联邦行政责任制度主要是通过俄联邦宪法以及俄联邦行政违法法典建立起来的,具有鲜明的历史延续性和时代特色。

二 转型期俄联邦行政责任制度的特色

　　 处于转型期的俄罗斯国家随着行政法律制度的变革,相应地行政责任制度也不可避免地适应时代的变化,而呈现出不同于苏联时期的行政责任制度的某些特征,具体而言,主要表现在对行政责任的概念界定、行政责任主体的范围、承担行政责任的方式、追究行政责任的程序等几个方面。

　　(一)行政责任的概念:主观范畴与客观范畴的统一

　　行政责任的概念作为行政责任制度中的一个基本问题,早在苏联时期的行政法学界就已经存在,只是没有达成共识,归纳起来主要有三种代表性的观点:第一种观点,В.А.尤苏波夫认为,行政责任是法律、法规所调整的保障行政法律义务履行的社会关系体系;第二种观点,О.М.雅库巴认为,在法律规定的情况下,公民及公职人员由于有 过错地违反了基本的、必须履行的行政法律规范,而对国家管理机关、法院(法官)、社会组织承担的行政责任,它表现为对违法者适用规定的行政处罚[4];第三种观点,М.С.司徒节尼金认为,行政责任是国家管理机关对行政违法做出的一种反应形式,它表现为对违法者适用惩罚性的行政处罚[5]。

　　尤苏波夫所界定的行政责任的概念明显较为粗糙,没有明确说明行政责任的承载主体,而且将行政责任说成是一种旨在保障履行行政法律义务的社会关系体系。雅库巴所界定的行政责任的概念弥补了前者的缺陷,但将行政责任等同于行政处罚,认定为是行政违法所导致的后果。这种观点在 原苏联行政法学界曾占据主导地位,也有人将其称为“后果论”。这三种观点虽然表述各异,但也存在一些共同点。在原苏联,行政法被视为国家管理的工具,其主要功能是维护苏联共产党的领导,维护民主集中制,维护管理领域,维护政府、部和机关的集中统一的领导。作为行政法律制度组成部分的行政责任制度的构建无疑也是在这种功能定位下进行的。例如,尤苏波夫提出,“管理意志是行政责任产生的前提”,“行政责任反映的是在具体管理情况中个人、集体和社会之间的关系”。“行政责任是执行指挥活动的积极因素,它保障国家管理意志的具体制定和实施”[6]。也就是说都强调被管理者应履行行政法律义务,以维护国家管理活动。

　　苏联解体后,1993年制定的俄联邦宪法第2条首次规定,承认、维护和捍卫人和公民的权利和自由是国家的义务。第6条第2款规定,俄罗斯联邦的每个公民在俄罗斯联邦境内享有俄罗斯联邦宪法规定的一切权利,并承担俄罗斯联邦宪法规定的一切义务。这就表明现行的俄联邦宪法确定了国家与公民相互承担责任的原则。这种指导思想也相应地影响到俄联邦行政法学者对行政责任概念的界定,但这种影响是一个渐进的过程。目前在俄联邦,对行政责任的认识主要出现两种倾向,一是继续坚持传统的观点,主要代表人物是阿列欣。例如,在阿列欣等人主编的《俄联邦行政法》[7]一书中提出,行政责任是法律责任的一种,它表现为由被授权的机关和公职人员对实施违法行为的行为人所采取的行政处罚;二是反思传统行政责任概念的缺陷,对行政责任的后果论提出质疑,主要代表人物是К.С.别林斯基。别林斯基突破性地提出了客观范畴的行政责任和主观——个体范畴的行政责任概念,并以行政责任双方主体的相互权利、义务关系作为概念界定的基础[8]。这相对于仅强调管理机关的权力、被管理者的义务的原苏联时期的行政责任概念,以及当代受后果论影响的学者确定的仅注重被授权机关的权力、公民以及组织的义务的行政责任概念而言,是巨大的进步。

　　别林斯基对客观范畴的行政责任的概念作了界定:行政责任是国家对行政违法的反应,它表现为主管机关(公职人员)向某人提起控诉的权利、对违法行为进行正式评价的权利以及在做出否定性评价时对过错人适用行政处罚的权力。从主观——个体范畴的角度出发,别林斯基认为,主管机关在对违法者适用行政法律影响措施时,必须同时告知违法者有申辩的权利。主管机关在对违法者适用行政处罚时,必须同时考虑到违法者的违法行为的严重程度、过错程度、加重和减轻处罚的情况,甚至违法者的财产状况。而作为违法行为人有权要求主管机关在进行公正、客观的法律评价的基础上,作出处罚决定。这样,别林斯基界定的主观——个体范畴的行政责任的概念为:行政责任是违法者的特殊状态,违法者在承受行政强制影响手段的同时,实现了程序性的权利,包括针对违法的性质提出辩解的权利、要求主管机关对本人所实施的行为进行公正、客观评价的权利、要求主管机关从法律、道德出发正确执行行政处罚的权利。

　　别林斯基对行政责任概念的研究和重新界定,代表了俄联邦行政法学界对行政责任概念的基本认识,其最大的特色在于兼顾了行政法律关系主体双方的权利和义务的平衡,极大限度地提升了作为被管理方的法律地位,贯穿和体现了俄联邦宪法中所规定的“人、人的权利与自由是最高价值。承认、遵循和捍卫人与公民的权利和自由是国家的义务。”

　　(二)行政责任的主体:由注重公民责任到强调国家责任

　　由于行政责任与行政违法密切相关,可以说行政违法是引起行政责任的前提,而行政责任则是行政违法行为的结果。因此,在了解俄联邦承担行政责任的主体时,须弄清俄联邦行政违法的主体。原苏联和现行的俄联邦国家相比,在行政违法主体和行政责任主体存在很大的变化。在苏联解体以前的行政法学界,只有对行政违法主体的研究和论述,没有单独谈到行政责任主体的问题,也就是说对行政违法主体与行政责任主体的认识基本上是一致的。根据1984年颁布实施的《俄联邦行政违法法典》的规定,行政违法主体同时也是行政责任的主体,包括公民和公职人员。公民承担行政责任的年龄为16周岁。公职人员对有关不遵守在维护管理秩序、保护自然、保护居民健康方面的规则的行政违法行为承担行政责任。此外,军人和对其适用纪律规章的其他人员实施的行政违法行 为承担行政责任。由此可知,苏联时期的行政法学界,认定行政违法和行政责任的主体主要是普通公民(包括外国人和无国籍人),而对于公职人员只能属于行政违法和行政责任的特殊主体。这里无论是国家机关还是企业、事业单位等法人组织都没有列入行政责任主体的范畴。形成这种状况的原因主要在于,苏联时期将行政法看作是调整国家管理范围内的社会关系,即苏维埃国家机关在组织与实施执行和指挥活动过程中发生的社会关系的一个法律部门。行政法律规范主要规定苏维埃国家管理的原则、规定管理机关建立、变更和撤销的程序、管理机关的编制、其活动的目的和任务、它们的权限和法律地位、组织结构和活动程序等。行政法不仅调整管理者的活动,而且也调整被管理者的活动,管理机关监督人们遵守有关的规则,对违反这些规则的人适用国家强制措施[9]。在这种情况下,行政权力具有绝对的优越性,而个人的权利受到漠视,个人也无法与强大的国家机关相抗衡。这就造成了在原苏联的行政责任领域中,权利和义务的分离,国家管理机关成为权利主体,而公民成为义务主体。

　　当代俄联邦行政法学界已经开始认识到行政责任主体与行政违法主体并不是同一的,或者说行政责任主体不能涵盖行政违法主体,某些情况下的行政违法主体并不必然成为行政责任主体。

　　例如,对军人的某些行政违法行为只能追究其纪律责任,不能追究其行政责任。根据2001年颁布实施的《俄联邦行政违法法典》第二章的规定,行政违法主体主要包括两类:自然人和组织。自然人又分为公民和特殊群体的人员。承担行政责任的公民必须年满16周岁。需要指出的是,俄联邦将国家职员也归入公民这一类别之中作为行政违法主体,因为俄联邦行政法学者认为,国家职员实施了行政违法行为,应当与公民一样承担相应的行政责任。特殊群体人员的划分主要是依据公民法律地位的特殊性、所从事的职业和社会职能、身体状况、所属的宗教团体等。特殊群体的人员主要有现役军人、身边有未满12岁儿童的妇女、一二等级的残疾人、未成年人等。俄联邦行政违法法典对特殊群体的人员因实施行政违法行为所承担的行政责任作出了特殊规定。例如,不能对军人的行政违法行为采取罚款、拘留、剥夺驾驶交通工具的权利等行政处罚;不能对身边有12岁以下儿童的妇女采取拘留措施;对于已满16岁、不满18岁的未成年人实施的行政违法行为由未成年人委员会负责处理。

　　作为行政责任主体的组织主要是指法人组织,将法人列入行政责任主体的范畴,这也是现行 俄联邦行政责任制度方面的一个重要变化。

　　关于将法人增加作为行政责任主体,这是2001年制定的《俄联邦行政违法法典》中的一项重要内容。该法典的分则部分共有396条,其中有252条规定了法人的行政责任。其实,早在《俄联邦行政违法法典》颁布实施以前,已经有一些单行的俄联邦法律规定了法人的行政责任。例如,1992年颁布实施的《俄联邦自然环境保护法》规定:“企业、组织、机构实施了违反自然环境保护法的行为,并给自然环境和居民健康造成了损害,应承担行政责任”;1994年颁布实施的《俄联邦消防条例》规定:违反消防安全的要求并实施了违反其他 消防安全领域立法的行为的企业活动的主体,应当承担行政责任。可以对其课处不少于最低劳动报酬的50倍、不多于最低劳动报酬100倍的罚款。除此之外,规定法人行政责任的法律还有:1991年的《俄联邦税务体系原则》、1992年的《俄联邦企业、机构、组织和联合组织因在建筑领域中的违法行为而承担的行政责任》、1995年的《俄联邦广告法》、1998年修订的《俄联邦商品市场的竞争和垄断活动限制法》、1999年的《俄联邦居民卫生防疫福利条例》、《法人(组织)和个别的企业家因在生产和运输酒精、含有酒精的饮料、含有酒精的产品领域中的违法行为应当承担的行政责任》的联邦法律、《关于法人因违反俄联邦选举法和全民公决法所承担的行政责任》的联邦法律等。然而这种对法人行政责任实行法律规定多元化的状态,不可避免地导致不同条款之间的矛盾和冲突,也会影响相应法律的适用和效力。伴随着俄联邦经济体制改革的深入,俄联邦对政府职能转换观念的认识,企业作为独立的经济实体,不仅在社会经济生活中具有独立的民事行为能力,而且能够独立地承担行政责任。

　　但是,在确定法人承担行政责任过程中,存在的一个最大的理论难题就是如何确定法人承担责任的过错形式。因为原有的对公民承担行政责任 的过错形式的规定并不适用于法人,对此,俄联邦法学界的学者和某些俄联邦法律提供了理论研究的模式和立法例。例如,俄联邦行政法学者Е.В.奥夫恰洛娃提出:“应将法人的过错理解为法人不做出法律所要求的为了履行赋予它的义务的努力,甚至应当理解为法人不使用权利和提供给它的能力去消除行政违法产生的原因。”在所有规定法人行政责任的法律中,税法和海关法确定的法人过错形式最为典型。俄联邦税法规定:“组织的过错取决于隶属于它的实施税务违法的公职人员或者代表的过错”。俄联邦海关法规定:“违反海关 规则的行为只能是在有过错的情况下实施”。在2001年颁布实施的《俄联邦行政违法法典》中,没有采取上述任何一种模式,而是规定:“如果实施行政违法的法人有能力遵守本法典或者俄联邦主体的法律规定有行政责任的规则和规范,但是法人没有采取相应的遵守规则和规范的措施,就是有过错。”这种规定的方式具有明显的民法学中的过错推定原则的色彩,加大了法人承担行政责任的可能范围,从保护被管理方合法权益的角度来说,无疑具有极为重要的意义。

　　(三)承担行政责任的方式:增加处罚种类、强化处罚力度

　　在当前俄联邦行政法学界,承担行政责任的 方式主要表现为行政处罚的方式。在苏联解体以前,1984年颁布实施的《俄联邦行政违法法典》规定了七种行政处罚的种类:警告、罚款、征收属于实施行政违法行为的工具或者行政违法行为的直接客体、没收属于实施行政违法行为的工具或者行政违法行为的直接客体、剥夺赋予公民的专有权利(驾驶交通工具的权利、狩猎权等)、行政拘留、劳动改造。在进入20世纪90年代之后的俄罗斯,政治局势动荡,经济状况衰退,导致行政违法案件激增。这一方面表明原有的行政处罚方式存在着一定的漏洞;另一方面也说明原有的处罚方式在程度上已经不能达到有效地预防和杜绝违法 行为出现的目的。因此,从1984年的俄罗斯苏维埃联邦行政违法法典颁布实施以后,尤其是从进入90年代以后,始终没有停止对该法典的补充和修改,其中有些内容主要是针对处罚方式和处罚程度进行的。2001年颁布实施的俄联邦行政违法法典吸收了以往所做的修改,主要表现在两个方面:第一,增加了两种处罚形式,即取消资格和行政驱逐。同时删除了劳动改造的处罚种类;第二,修改了进行罚款的处罚标准。1984年的俄罗斯苏维埃联邦行政违法法典中规定:“对公民因行政违法行为课处的罚款,一般不得超过10卢布;对公职人员因行政违法行为课处的罚款一般不得超过50卢布。在对个别种类的行政违法行为必须加重处罚责任的情况下,俄联邦立法文件可以规定对公民不超过50卢布的罚款;对公职人员不超过100卢布的罚款。苏联的立法文件可以规定对公民不超过100卢布的罚款,对公职人员不超过200卢布的罚款。对公民和公职人员因行政违法行为课处的罚款,不得少于1卢布。”但在苏联解体后,爆发了严重的经济危机,俄罗斯的卢布贬值极其严重,这种采用以固定的货币数额作为罚款的起算基数的方式显然失去了存在的意义和价值。为此,现行的俄联邦行政违法法典规定了三种罚款的计算方式以及相应的计算标准。三种计算方式是:行政违法行为中止或者被制止时,联邦法律规定的最低劳动报酬;行政违法行为中止或者被制止时,行政违法行为的直接侵害客体的价值;行政违法行为中止或者被制止时,应当缴纳而未缴纳的税款或非法进行外汇兑换的数额。罚款的计算标准仍然确定了最低和最高的限额:最低限额为行政罚款不得少于最低劳动报酬的1/10;最高限额为对公民课处罚款不得超过最低劳动报酬的25倍,对公职人员的罚款不得超过最低劳动报酬的50倍,对法人的罚款不得超过最低劳动报酬的1 000倍。对于以行政违法行为所直接侵害的 客体的价值以及未缴纳的税款、未为征收的税费作为计算基数的,最多罚款不得超过价值或者金额的3倍。

　　这样,俄联邦行政违法法典通过处罚方式和处罚幅度的调整,使行政责任制度在总体规定上更加科学化、合理化和规范化,也更加适应了当代俄罗斯整顿市场经济、稳定社会环境的需要。

　　(四)追究行政责任的程序:走向程序的规范化与细致化

　　在追究公民、公职人员和法人组织的行政责任过程中主要涉及两个方面的问题:一是追究行政责任的机关,也称为行政违法案件的审查机关;二是追究行政责任的程序,也称为行政违法案件的审理程序。

　　对于有权审查行政违法案件的机关,在1984年的俄罗斯苏维埃联邦行政违法法典中作了列举式的规定,主要有:1.区、市、市辖区、镇、村人民代表苏维埃执行委员会的行政委员会;2.镇、村人民代表苏维埃执行委员会;3.区(市)、市辖区未成年人事务委员会;4.区(市)人民法院(人民审判员);5.内务机关、各种国家检察机关和苏联立法文件授权的其他机关(公职人员)。同时该法典具体规定了它们对行政违法案件的管辖范围。2001年制定的俄联邦行政违法法典首先划分了由现行法典所规定的行政违法案件的审查机关以及由俄联邦主体法律所规定的行政违法案件的审查机关。俄联邦行政违法法典所列举的审理行政违法案件的机关主要有:1.法官(治安法官);2.未成年人事务委员会和保护未成年人权利委员会;3.联邦执行权力机关;4.联邦执行权力机关的机构、组成部门和区域性机关;5.根据联邦法律或者俄联邦总统、政府的规范法律文件赋予它的任务和职能而被授权的其他国家机关。此外,由俄联邦主体法律所规定的行政违法案件的审查机关主要有:1.治安法官;2.未成年人事务委员会和保护未成年人权利委员会;3.被授权的机关和俄联邦主体执行权力机关的机构;4.行政委员会;5.其他根据俄联邦主体的法律建立的合议制机关。对比两部法典对审 查行政违法案件的机关的规定,可以发现,现行的俄联邦行政违法法典反映了苏联解体后在联邦制和政治体制方面的变化,突出了法院和法官(包括新恢复设立的治安法官)在审理行政违法案件中的作用,体现了司法独立和通过司法权来控制行政权的倾向。

　　在行政违法案件的审理程序方面,2001年俄联邦行政违法法典与1984年俄罗斯苏维埃联邦行政违法法典相比,在条文表述和一些程序化的规定上更为细密具体,具有可操作性。尤其是对行政机关审理行政违法案件的程序规定,体现出以程序制约和规范行政机关行使行政权的色彩。现 行的俄联邦行政违法法典规定了行政违法案件的参与人、审理行政违法案件的证据适用、审理行政违法案件的保障措施、提起行政违法案件、对行政违法案件的决定和判决的再审、行政违法案件决定的执行等程序性和实体性的内容。

三 俄联邦行政责任制度现存的问题及其发展趋向

　　 2001年颁布的《俄联邦行政违法法典》总体上说适应了俄罗斯转型时期社会政治、经济形势发展的需要,对于原有的行政责任制度的冲突、混乱状况起到一定的规范、调整作用。但是,俄联邦法律制度包括行政法律制度的重构毕竟是在一个崭新的地基上建立大厦,是在摸索中前进,因此,从该法典颁布实施起就引起了一些行政法学界学者的批评,在实践中也日益暴露出一些不足和缺陷。主要存在着以下几方面的问题:

　　(一)在立法中缺少对行政责任概念的界定

　　2001年颁布实施的《俄联邦行政违法法典》的第二章即规定了“行政违法与行政责任”,但在具体条款中仅规定了行政违法的概念,并没有涉及行政责任的概念界定问题。“法律概念的独特功能在于通过对各种事实因素的区分归类,为法律规则和原则的适用提供可能”[10],而俄联邦行政违法法典并没有明确说明行政责任的概念,无疑会“使法律规范失去轴心,使法律适用者根据自己的 认识随意地解释法律规范”[11]。因此,在俄联邦行政法学界理论研究成果的基础上,在法典中明确界定行政责任的内涵极其必要,这不仅可以从立法上弥补现有法典的不足,更重要的是对司法实践具有重要的意义,使有权追究行政责任的机关掌握更为清晰的适用法律的标准,既可以有效地保护相对人的合法权益,又可以准确地处罚行政违法行为人,以巩固国家的法制建设。

　　(二)没有协调法人承担行政责任的方式

　　2001年《俄联邦行政违法法典》针对法人内部担任一定职务的自然人这种特殊的责任主体,增加规定了“取消资格”的行政处罚方式,这是新法典依据现实的需要在完善行政处罚体系方面的一项重要进步。但是,新法典在将法人列为行政责任主体的同时,并没有相应地增设适用于法人的责任形式,这被俄罗斯学者称为一种保守的处理方式,没有完全反映社会现实。与此同时,在俄罗斯一些单行的联邦法律中,规定了一些适用于法人的行政责任措施。例如,1999年6月18日颁布实施的《俄联邦出口监督法》规定:“如果作为组织的违法者的违法行为造成了实质性的损害,将受到不超过三年的失去从事个别种类的对外经济活动的权利”。其中的失去专门权利就是一种可以适用于法人的行政责任形式,但是,新法典并没有将这种责任形式扩及法人。此外,1999年3月7日颁布实施的《俄联邦证券市场投资者的权利与合法利益保护法》规定:“在侵犯投资者权利与合法利益的情况下,或者投资者意识到危险的时候,证券市场的执行权力机关有权以书面命令的方式,禁止或者限制职业参与人在1个月至6个月的期限内进行某种证券活动。”这里规定的限制从事某种活动也是适用于法人的一种责任形式,同样也没有纳入到新法典之中。因此,伴随着俄联邦行政违法法典在实践中不断总结经验和教训,发现法典与俄联邦行政执法的实践相脱节之处,以求在今后对该法典进行修改和补充,实现行政责任制度的进一步规范化和完善性,并最终达到国家法制的统一。

　　(三)法典中的某些规定与俄联邦宪法相抵触

　　2001年颁布实施的《俄联邦行政违法法典》是以宪法为核心的法律体系改革和完善的一项成果。因此,它从整体上反映出对宪法的追随。但同时引人注意的是,该法典的某些条款体现出对俄联邦宪法的背离。

　　根据俄联邦宪法第19条第1款的规定,在法律和法庭面前人人平等。而现行的俄联邦行政违法法典却在几个方面的规定上表现了与宪法的冲突:其一,根据企业是否属于法人确定了不同的责任形式;其二,根据法典第2章第4条的规定,将从事企业活动的个人列为公职人员。而同时根据法典第3章第5条的规定,对公职人员处以罚款不得超过最低劳动报酬的25倍,对法人处以罚款不得超过最低劳动报酬的1 000倍。这样就使普通公民、从事企业活动的个人、属于法人的企业、非法人的企业在承担行政责任方面存在着较大的差异。此外,“在民法中有两种最普及的企业活动形式,一种是没有组成法人的个人企业;一种是法人,二者有平等地进行企业活动的法律能力。”[12]当然也包括二者平等地承担责任,这就出现了民法典与行政违法法典规定的不协调。对此问题已经引起了俄联邦宪法法院的关注。

　　根据俄联邦宪法第35条第3款的规定,未经法院判决,任何人均不得被剥夺其财产。但在俄联邦行政违法法典中却赋予包括法院在内的61个机关有权对公民和法人作出罚款决定。而罚款是剥夺公民和法人财产的一种最主要的方式。

　　俄联邦宪法第15条第1款规定:“俄联邦宪法在俄罗斯全境内具有最高法律效力、直接作用并适用。俄罗斯联邦所通过的法律和其他法律文件不得同俄罗斯联邦宪法相抵触。”因此,在今后的一个时期内,维护俄联邦宪法的权威性和至上性,消除俄联邦行政违法法典中存在的违宪条款,是俄联邦所面临的一项极为艰巨的任务。

　　总之,进入20世纪90年代以后的俄罗斯,面临着经济制度、政治制度的转型,也经历着新旧法律体系的更替,变革与重构成为这一时期俄罗斯社会生活的主题。而全面规定了俄联邦行政责任制度的行政违法法典虽然将保护公民的权利与合法利益作为其终极价值目标,但在实现这一目标的方式选择上,却并不总是统一的:一方面注重提升法院的地位,完善行政机关审理行政违法案件的程序,具有以司法权和行政程序制约和控制行政权的发展倾向,这与盛行于西方的行政法的控权理论相契合;另一方面,仅规定了自然人和法人的行政责任,没有规定行政机关的行政责任,这又与强调行政机关责任的控权理论相排斥。因此,预测俄罗斯未来行政责任制度的发展趋向极为困难,但是,可以说明的一点就是,俄联邦宪法已经确定了国家与公民相互承担责任和义务的原则精神,如果俄联邦行政责任制度依此作为今后补充和完善的准则,那么,进一步规范和控制行政机关的行政权,在行政违法法典中增加设定行政机关的行政责任无疑是行政责任制度在未来的一个基本走向。

　　(责任编辑 向祖文)

[1]张寿民:《俄罗斯法律发达史》,法律出版社2000年版,第165页。
[2]В.Л.卡巴列夫斯基:《苏联行政法》,莫斯科1929年俄文版。
[3]参见В.М.马诺辛著、黄道秀译《苏维埃行政法》,群众出版社1983年版,第209页。
[4]Ю.М.科兹洛夫、Б.М.拉扎列夫、А.Е.卢涅夫、М.И.皮斯科金:《苏维埃行政法》,莫斯科法律书籍出版社1977年俄文版,第128页。
[5]М.С.司徒节尼金:《行政法与行政责任的关系》,载《苏联国家与法》1986年第10期。
[6]В.А.尤苏波夫:《行政法的理论》,莫斯科法律书籍出版社1985年俄文版,第109页。
[7]А.П.阿列欣、А.А.卡尔莫里茨基、Ю.М.科兹洛夫主编:《俄联邦行政法》,莫斯科守法镜出版社2001年俄文版,第234页。
[8]К.С.别林斯基:《行政责任:起源、基本特征、构成》,载〔俄〕《国家与法》1999年第12期。
[9]参见〔苏〕П.Т.瓦西林科夫主编、姜明安、武树臣译《苏维埃行政法总论》,北京大学出版社1985年版,第1页。
[10]张文显主编:《法理学》,法律出版社1997年版,第123页。
[11]К.С.别林斯基:《行政责任:起源、基本特征、构成》,〔俄〕《国家与法》1999年第12期。
[12]参见В.П.安东诺娃《行政法对经济领域的调整》(俄罗斯第五次拉扎列夫研讨会综述),〔俄〕《国家与法》2001年第11期。