住房难是长期困扰哈萨克斯坦的一个大问题。在前苏联时期，该共和和国为解决住房问题曾作过不少努力，但住房紧张问题始终没有解决。随着改革的深入，改革原有的住房制度也随之提到日程。1991年6月22日，该同颁布了《非同有化和私有化法》，提出了作为国有资产的一部分——国有住房的改造问题(国有住房约占全国固定资产总值的20%)①。  从此，国有住房私有化工作作为“非国有化和私有化”进程的一部分，在哈萨克斯坦各地全面展开。

一、改革前住房状况，原有的建房和分房体制

        1．改革前的住房状况
        1991年的住房状况，可以代表该国改革前的状况。1991年该国共有住房2．434亿平方米，其
中国打住房为1．364亿平方米，占全国住房总面积的64．2%，私人住房为O．87亿平方米，  占
住房总面积的35．8%。人均住房面积14．4平方米。②哈萨克斯坦国有住房明显多于私人住
房，因此，该国住房制度改革涉及面很大。
      改革前，哈萨克斯坦每年都要投入大量资金用于住房建设。1960—1991年的不同年份
中，国家拨款建房投资额分别占到79—92%，国家每年用于住房建设的资金占同家投资总额
的14—24%。①
        随着国家大量投入，哈萨克斯坦每年都有10一12万套住宅投入使用，人们居住状况也在
缓慢地改善。如果说1980年该国人均居住面积为11．3平方米，那么，到1991年已增长到14．4
平方米。④
        尽管每年修建不少住房，但由于原有住房的损坏、人口的增长和人们对改善居住条件的
要求的日益提高，哈萨克斯坦的住房仍十分紧张。1991年该国有300万人在等待分房或改善
居住条件，大约合70．2万户，其中160万人居住在危房、筒子楼和集体宿舍中，很多人没有
住房，有的人只好暂时租用私房。⑤哈学者估计，为解决这些家庭的住房问题，大约需200
万套住房，约1．53亿平方米。此外，该国现有住房损耗程度大约为30%。还有近百万平方米
住宅是50一60年代修建的，质量差、设施落后，急待维修和改善。因此，解决住房问题是该
国画临的一个大问题。哈萨克斯坦独立后，在制定经济发展方针时，把住房建设列为优先发
展的部门之一，正是上述情况决定的。
    2．原有的建房与分房体制
    国有住房一般是由政府、机关、国营企业和社会团体出资修建的。产权属国家或出资修
    ①  B．诺维科夫：  《关于哈萨克斯坦住房私有化》，阿拉木图，1992年版，第1页。
    ②  《l991年哈萨克斯坦统计年鉴》，阿拉木图，1992年版，第119—120页。
    ③  同上，第119页。
    ④  同上．第116与119页．
　　⑤  《如何买房？》，  “拉乌桑”股份公司编，阿拉木图，1992年版，第2页。
　　
建单位。
        私人住房是指个人购买和修建的住房。在原苏联，—套住房售价需1．5—2万卢布，这对
于当时平均工资只有200卢布左右的职工来说是一笔相当大的数字。事实上，由于房源紧张，
也没有富余住房可供出售。私房一般都是个人出资或从政府贷款修建的。
        当时，私人建房可以向国家贷款。在城镇，由国家拨给地皮并提供不超过2万卢布的贷
款，25年还清。维修住房提供0．3万卢布贷款，10年还清。在农村，建私房可得到2万卢布贷
款，50年内还清。如果修房或建畜舍，可得到0．4万卢布贷款，10年还清。贷款从第3年起开
始偿还。
        此外，还有一种住房建设合作社的形式，社员可向国家申请部分贷款。地皮由国家提
供。据报道，在苏联采用这种方式修建的住房大约占住房总数的8%。①
        国家住房一般排队等候分配。分到住房后，住户不支付任何费用迁入新居并长期使用。
房租很低，每平方米约为3戈比，而且只计算居室面积。这条规定始于1928年，数十年一直
没有改变。房租约占职工月工资的3%。房屋维修由国家承担。
        分房标准按工龄、职务、年龄、家庭人口等确定。由于僧多粥少，分房工作中常常出现
不正之风，人情关系在分房过程中起很大作用。
        9．住房问题长期解决不了的原因
        第一，是由于原有的建房和分房体制造成的。原有住房体制是福利型体制。房子由国家
建设，然后无偿地分给住户。房租是象征性的，甚至抵补不了维修费用，更谈不上用它们去
进行再生产。建房和修房都靠国家。而国家财力有限。国家每年拿出1／5—1／4的投资款用于
建房，这对国家已经是不小的负担，可是，建成的住房仍满足不了需要。为了解决住房难问
题，国家不得不降低建房标准，以增加住房数量。结果，住房标准低，质量差，许多住房用
不了多长时间或报废，或需要大修。这样一来，国家不仅要解决新婚夫妇的住房问题，而且
要解决危房问题。有些住房经维修可以延长使用寿命，可是，由于国家财力不足，做不到这
一点。例如，1988午阿拉木图市有70万平方米住房需维修，可是维修费用只够修12万平方
米。⑧特别是80年代末以来，由于经济严重滑坡，资金不足，建房数量明显减少，这使住房
问题雪上加霜。    
        住房难并非对所有人而言。原有的住房体制使许多人无房住，也有许多人用不完。在阿
拉木图市就有许多有权势的人拥有几套住房。
        由于人们把国家分房看作是天经地义的事情，而且房租过低，因此，普遍希望多要房。
同时个人又不想投资建房。不少人宁愿攒钱买汽车、盖别墅，却不想建房，因为对一般人来
说，国家并不提供汽车和别墅。
        第二，该国建筑材料工业落后，施工力量也不强。许多建筑企业多年亏损，完不成建房
任务。建筑材料种类少，质量差，一套新房用不了30年就报废了或变成危房。住房使用周期
短，也加重了建房的负担。
        第三，该国人9自然增长率60年代很高，达到3060，1985年为17．1‰，到1991年方降至
13‰。该国每年净增人口在20万人以上，而国家在正常年景投资建造的住房仅10余万套
(1991年降到3．45万套，1993年仅为5．2万套)。人口如此增长仅靠国家解决住房问题是相当困难的。
    ①  《苏联：100个问答》，苏联新闻社1989年版，第72页。
    ②  《哈萨克斯坦国民经济》1988年，第1期第26页。

二、住房改革的思路与政策法规

        为解决住房问题，该国在进行经济和社会体制改革的同时，提出了改革住房制度问题。
该国解决住房问题的大思路是:将现有的国有住房一律出售给住户，实行住房私有化。今后
房屋维修工作也一律由用户自行解决。国家继续投资建房，修建各种档次住宅。不过，今后
住房不再无偿地分配，而是作为商品出售。国家要组建住房市场。对于购房困难者，国家将
实行特殊政策，通过社会保障加以解决。该国通过住房私有化拟解决三项任务:1,减轻国家
负担，形成住房建设良性循环;2.形成住房市场，3.促进人才流动(过去因住房问题严重制
约人才流动)。当然，最终目标是解决住房难问题，使居者有其屋。
        为了做好这项工作，该国先后通过了一系列与住房制度改革有关的法规，如《非国有化
和私有化法》、《国有资产私有化库邦机制条例》、《·国有住房私有化条例》、《哈萨克斯
坦共和国居住法典》、《关于加速国有住房私有化和保障非国有化以及私有化进程的措施》
的总统令、《关于新住房政策》等。这些文件对于国有住房私有化的任务、对象、实施办法
以及今后国家住房政策作了明确的规定。在制定上述法规政策时，哈萨克斯坦当局注意遵循以
下几项原则:1.尽量做到公正，为大多数人所接受;2.方法要简便易行，使每个人能很快掌
握;3.私有化进程不要拖得太长;4.不让住房集中到少数人手中，5.不使这项涉及千家万户
的工作影响社会的安定。
        该国在改造国有住房时还注意从本国实际出发。该国的实际是:居民生活水平较低，用
于购置国有资产的闲置资金绝对不足。特别是1992年年初以来，由于实行价格改革，人民生
活水平急剧下降，2/3居民处在贫困线之下，不具备购房能力。在这种情况下，为解决国有
住房私有化问题，该国认为唯一可行的办法是采用“住房私有化库邦机制”。
        1.住房私有化库邦机制与库邦发放办法
        住房私有化库邦机制系指国家向公民发放一定数量的私有化库邦(一种息票形式)，然
后用这些库邦购房，从而实现国有住房私有化的一种机制。该国认为，向公民发放库邦是一
种补偿办法，是对公民多年来劳动贡献的一种回报和补偿。
        采用住房私有化库邦机制还考虑到，该国绝大多数职工在可预见的未来不具备购房能
力。根据1991年1月1日居民存款状况计算，该国83%的居民存款只有250。卢布。①这点钱根
本不够买房用。可是，住房私有化工作又不能长期拖下去。通过分发住房私有化库邦可以为
绝大多数人参与住房私有化创造平等的条件。
        由于住房私有化工作涉及社会的方方面面，涉及到每个人的切身利益，因此，在制定法
规和政策时必须注意其经济和社会后果，充分考虑在住房方面已有的组织、法律和经济关
系。
        有鉴于此，哈萨克斯坦在制定发放私有化库邦的数量时不是采取一刀切的做法，而是根
据不同情况作出不同的规定。
    哈萨克斯坦有关法规规定，凡在该国长期居住、有工龄的公民都可以得到住房私有化库
邦。出国学习和服兵役的人按法律规定保留获得库邦的权利。从国外返回哈萨克斯坦的人也
可以得到库邦。长期居住在国外不归的人不享有分配库邦的权利。

    ①《如何买房，》，第2页.
                                                                                                          
        每个人领取库邦的数量取决于工龄的长短。截止1991年9月1日，每一年工龄可得到400
库邦。
        对下列人员发放库邦给予优惠:父母中有一个人可为未成年儿童领取2000库邦;在校大
中专学生每人可得2000库邦，从事公益事业不足2}岁的青年每人可得2000库邦;不足16岁的
无父母的孤儿，每人可得5000库邦;从小残废者每人可分得5000库邦;三级残废在按工龄计
发库邦外，增加2000库邦;生育并抚养5个或5个以上的年龄不超过8岁的孩子母亲，除按工
龄计发外，再增加500。库邦;按劳保规定提前退休者，退休后按每年发给400库邦计算，发
放是为一般公民规定的退休年限(男60岁，女55岁)。哈有关法规还规定，住私房和合作建
房的人也可分得库邦。对于国家规定可无偿领取住房的人也可分得库邦。根据哈有关方面计
算，有21年工龄的人所分得的库邦，够购买一套27平方米的住房。
    2.住房私有化对象和暂不私有化住房
    属于国家拥有的住房原则上一律实行私有化，这包括各级苏维埃管理的国有住房、国家
机关、国营企业和社会团体管理的住房。
    下列国有住房暂不私有化:按合同规定一幢楼归几户使用，其中有人不愿意购买时，位
于临时性建筑物中的住房;位于计划外建筑物中的住房，不符合卫生标准和技术要求的住
房，拟改造为非住宅的住房;有待研究地区的住房;位于未开放军事禁区内的住房，集体宿
舍中的住房;应拆除的住房;公务性住房。对于住户很少的公共宿舍和公务性住房，可由当
地主管部门批准后实行私有化。内有文物的宿舍，经国家主管部门批准后，方得私有化。除
上述情况外，公民不得拒绝对其居所的私有化工作。对于暂不实行私有化的住房，国家要提
高房租标准。
    3.住房私有化过程中向公民提供的各种优惠
    哈有关法规规定，某些人员在住房私有化过程中可以无偿得到住房或享有部分优惠。
    可无偿获得居所产权的有:卫国战争参加者，一级和二级残废(因从事反动活动造成的
残废除外);消除切尔诺贝利核污染区后果参加者，因塞米巴拉金斯克核试验场、其他民
用和军用核设施的放射性污染造成健康恶化，经劳动力医务鉴定委员会作出结论者。
    在卫生部门和教育部门工作的人亦可无偿得到住房，其具体办法由内阁规定。
    私房拆迁和公房拆迁，其住户在交出所得住房私有化库邦之后，可无偿得到国家提供的
住房。
    对于从事农业生产的人，如果动用全家库邦仍然达不到购房所需数额时，可享受下列优
惠:
    凡从事农业生产L。年以土的人，只用现有库邦购房。如果还不够用，不必再补交现金。
    从事农业生产不足20年的人，一也可以用现有库邦购房，不必补交现金，但必须与当地有
关部门签订保证从事农业生产20年的合同。
        上述规定只适用在国营农场和集体农庄直接从事农业生产的人。该规定不适用居住在农
村从事教育、医务、商业和服务行业的人。
        上述规定旨在鼓励人们安心从事农业劳动。考虑到70%的哈萨克族人居住在农村，主
要从事农牧业生产，因此，这项规定客观上对哈萨克族人有利。
        哈有关法规规定，公民用住房私有化库邦购买住房，不足部分交纳现金。如果公民缺乏
足够的现金，可以在交纳20%的定金后，其余部分分10年付清。对多子女家庭、青年家庭、
低收入家庭，可以根据个人愿望，最初在交纳15%的定金后，一其余部分分15年付清。此外，
对在银行工作的职工可以提供个人购房贷款。住房产权从公民交足房价金额时起算。
        地方苏维埃在出售住房时，可以为多子女家庭、青年家庭、生活困难户和其他一些人打
折扣。
    企业、机关和组织可以用自有消费基金为本单位职工提供购房资助。
    4.房产评估原则与办法
    在住房出售之前必须对房产进行评估。哈当局为评估工作规定了5项原则:1.拟私有化
的住房价格不得低于社会生产价值;2.在评估时必须考虑住房的损耗情况和物价的变化;
3.拟私有化的住房必须拥有在完税之后供出售的实际价格，4,售价必须接近于人们的实际购
买力，5.在私有化时，无房公民应该拥有可将住房变为已有的平等的经济条件。
    在为住房评估时要考虑地点、住房设计情况、住房所在地区的社会福利设施情况、距市
中心的距离、交通情况，社会文化设施的保障情况、生态状况，楼层，等等。如果住房损耗
程度超过其实际价值，将无偿分配给住户，不再评估。
    评估委员会由地方苏维埃或由其指定的具体办事机构负责组成。
    5.私有化后的建房政策
        哈政府宣布:“实行住房私有化并不排除制定和实行国家建房的预算和计划。将来国家
将继续建房供出售”。为了扩大住房市场，国家准备大力发展住房建筑业，包括成立非国营
建筑组织。国有住房私有化后收回的库邦，除部分用于居民社会福利事业外，基本上将用于
修建民用住宅。

三、住房制度改革的进程与问题

        哈萨克斯坦住房制度改革是从颁布《非国有化和私有化法》后正式开始的。为配合这项
改革措施的顺利进行，该国制定了《国有资产私有化库邦机制条例》和《国有住房私有化条
例》，就国有住房产权转移中可能出现的问题与私有化具体实施办法作了规定。
        住房私有化工作是从首都和一些大城市开始的。由于政策规定在前，标准明确，且在某
种程度上带有无偿赠送或相当优惠的性质，因此，受到绝大多数人的欢迎和支持。截止1992
年年底，即从私有化开始不到一年半的时间里，已私有化了的住房达100, 73万套，占住房总
量的39%，其中无偿或部分收费的为21,39万套，出售的为19,34万套。侮平方米平均售价为
206卢布，单元住房每套平均为1.14万卢布。 1993年10月，笔者访问阿拉木图时曾询问住
房私有化情况。陪同人员告诉我们，该市住房墓本上完成了私有化。
        在改革住房制度的过程中，也出现了一些新问题:
        第一，根据有关法规规定，享有无偿获得住房的人也可以领取住房私有化库邦。住私房
和合作建房的人也可以领取住房私有化库邦。地方苏维埃还可以酌情给一些人打折扣。这样
一来，造成某些人手中握有大笔库邦无处使用。如截止1993年4月，仅阿拉木图市居民手中
就拥有7.82亿无处使用的库邦。因为该国最初规定，库邦不得作为有价证券在市场上流通。
        第二，根据改革前制定的住房政策，对公民拥有的住房数量和使用范围有严格的限制。
当国有住房私有化后，原有的规定已不适合新的情况。因此，急需制定新的居住法典，以便
    ①《1992年独联体各国经济指标》，第144页.

对改革后的住房制度进行规范。
        第三，在原分房制度下，许多家庭已排队等候分房多年。如今年分房制度变化了，如何
作好这部分人的工作是个新问题。另外，在新规定无法具体落实的情况下，(如规定卫国战
争参加者可以无偿分得住房，但由于房源紧张，无法落实)，如何贯彻新住房政策也是一个
问题。
        对于发放住房私有化库邦不当这一情况，该国总统纳扎尔巴耶夫在1993年3月召开的一
次全国工作会议上批评说，这是非国有化和私有化工作的一个教训。他指出，一些地方行政
长官违反库邦发放办法，随意通过将住房无偿分给住户的决定，同时，又发给他们大量库
邦。结果，迫使政府不得不寻找补充利用库邦的办法。纳扎尔巴耶认为，那些无偿得到住房
的人，不该再发给他们的库邦。①
        由于存在大量多余库邦，该国后来制定了利用的办法。这就是在实行“小私有化”时，
其购买费用的50%必须用住房私有化库邦支付。如果库邦不够用，可以去买。这意味着，库邦
由最初不许上市买卖到可以随行就市进行交易。原来与卢布等值的库邦，到1993年8月已涨
到，库邦卖4个卢布。个别地方竟卖到20-100卢布。
        私有化后的住房是否可以买卖?房主有什么权利?这些问题都提出来了。为此，该国于
1993年初颁布了新居住法典。新居住法典取消了以往对公民拥有住房数量的限制。从1992年
11月1日起，公民可以拥有任何数量的住房，房子可以自用，也可以出租或出售。房主拥有
支配自己房产的全权。因此，今后对已私有化了的住房的任何限制都被认为是非法。由于住
房分配办法的改变，该国规定，从1992年11月1日起，关于住房纠纷不再运用行政办法处
理，而一律移交法院处理。
        为了加快住房建设，该国于1993年成立了国家住宅建设银行，由国家拨款100亿卢布作
为法定资本，1994年又追加20亿卢布。在国家预算中单辟了住房建设一项。不过，由于该国
近几年经济一直处在危机状态，交付使用的住宅和用于维护住房的拨款都明显减少。
        为了加快国有住房私有化的速度，该国于1993年6月发布了《关于加快国有住房私有化
和保障非国有化以及私有化进程的措施》的总统令，其中规定，从1993年7月1日起，住房私
有化库邦可以上市流通。对尚未发放住房私有化库邦的地方，要求在1993年年底必须完成这
一项工作。同时决定，对1992年1月1日后交付使用的住房的私有化要采用新办法。文件还规
定，今后地方行政长官必须按居住法典办事，不得发布限制私人房产主权利的文件。
        1993年9月，该国发布了《关于新的住房政策》总统令和《新住房政策及其实施机制国
家纲领》。新住房政策的实质在于，今后从国家分配住房转为公民自己挣钱买房或建房。新
住房政策的基本原则是:1.由国家分房转向公民个人或企业挣钱买房或建房，2。创造条件保
障宪法规定的居住权，国家要对某些类别人员实施社会保障，3.为参与住房建设的公民和法
人提供优惠，4.分阶段使住房建设和公用事业建设转向无亏损经营，5.保持现有住房数量，
延长住房使用寿命;6,改变建房结构，增加用户住宅和几户合住的低层住宅，7.对于排队等
待分房的人，要保证住房政策的继承性。
        新住房政策规定，今后国家帮助个人建私房，提供地皮，房价的80%以优惠贷款方式提供，
偿还期30年，年利率5%。今后人们不是排队等分房，而是排队等政府贷款。
①参见《哈萨克斯坦真理报》1993年3月5日.

尽管该国领导想通过住房制度改革一举解决棘手的住房问题，但从目前情况来看，国有
住房是私有化了，但遗留问题还不少。这表现为:第一，由于该国经济处于全面危机，建筑
工程完成情况相当不好，这也反映在住房建设上。1993年该国交付使用的住房仅380万平方
米(大约为5, 2万套)，只相当于1988年的43%。①建设上不去，房源少了，无论采取什么
办法也难于在较短时间里解决住房难问题;第二，由于生产资料和劳务费用上涨，新房成
本也随着水涨船高。1993年1月，每套新房售价在50-i 50万卢布之间，这样高的房价不是
一般人所能问津的，因此，对绝大多数人来说，买房还是可望而不可及的事情;第三，按规
定可以无偿分到住房的人，如军烈属，卫国战争参加者等，因房源紧张和其他原因，一时还
无法享受到这一规定。残疾人和低收入者购房更加困难;第四，由于生产资料价格和劳务费
用上涨，已私有化了的住房维修将成为大问题。现已感到“买房容易修房难”。基于上述情
况，人们在新房买不起，旧房修不起，优惠得不到的情况下，不免产生对旧分房制度的几分
怀念。这种怀旧情绪将成为推行新住房政策的障碍和影响社会安定的不利因素之一。
(责任编辑　常玢)
①《哈萨克斯坦苏维埃报》1994年2月10日