1990年11月23日苏联公布了新联盟条约(草案)。12月25日苏联第4次人代会通过了该条约的基本构想，并作出决定，建立由苏联总统、苏联最高苏维埃主席，苏联最高苏维埃民族院主席和各加盟共和国最高领导组成的筹备委员合，以便进一步修订新联盟条约草案，确定签署条约的程序。新联盟条约是挽救苏联的新药方，革新联盟的蓝图。由于条约的正式文本目前尚难问世，现就条约草案作一初步分析。

　　一、制订新联盟条约的背景

　　苏联制订新联盟条约是革新联盟、维护国家完整统一和向市场经济过渡的一项重大决策和紧迫措施。

　　(一)是革新联盟的需要。1989年9月苏共中央在其通过的《关于党在当前条件下的民族政策》中曾强调要对现行联邦体制进行“更新”和“改造”， “充实现实的政治和经济内容”，调整中央和地方的关系，大大扩大加盟共和国和自治实体的权力。

　　此后，由于民族关系日趋紧张，民族分立主义活动愈演愈烈，戈尔巴乔夫改变了初衷，提出了革新联盟的新构想。他在1990年7月召开的苏共28大的报告中指出， “我们最近经历和思索的一切，使我们懂得改革联盟不能只限于扩大共和国和自治地区的权利上，即使大幅度扩大。需要的是一个真正的主权国家联盟。”苏联制订新联盟条约就是要“坚决抛弃斯大林的就其实质来说是单一制的国家体制模 式，完全彻底地实行联邦制原则”。

　　(二)是维护国家完整统一的需要。自1990年3月u日立陶宛宣布独立．要求脱离苏联后，各共和国闹独立，争主权的风越刮越猛，国家面临四分五裂的危险。拉脱维亚和爱沙尼亚继立陶宛之后也很快宣布独立。3个共和国通力合作，互相支持，结成了“命运联合体”。4月18日3个共和国部长会议主席签订了经济合作协议，确定了建立波罗的海市场的总方针，5月12日3共和国议会主席签署了“一致与合作宣言”，并恢复战前的“波罗的海国家委员会”， 以“促进完全恢复3共和国的国家独立”，8月11日3共和国外长举行会晤， “进一步协调波罗的海国家对外政策”，8月29日3共和国议会主席联合声明， “波罗的海国家的代表不参加制订同苏联的联盟条约，今后也不可能参加这一进程”。12月2日波罗的海3共和国议会举行“紧急联席会议”，并把这次会议看作是“走向取得波罗的海3共和国完全的国家独立的新步骤”。此外，乌克兰、格鲁吉亚、摩尔多瓦等加盟共和国的民族分立主义势力也很活跃，闹独立的势头日益增长。摩尔多瓦共和国已一分为三，其境内又成立了德涅斯特河沿岸共和国和加告兹共和国。俄罗斯联邦的车臣一印古什自治共和国和巴什基尔自治共和国宣布既要求脱离苏联，又要求脱离俄罗斯。甚至连卡拉恰耶夫自治州也宣布脱离苏联，自立共和国。

　　在闹独立的同时，各加盟共和国为了同中央争主权、利益，挑起了一场“主权战”。叶利钦控制的俄罗斯联邦于1990年6月12日通过主权宣言接着其他共和国一哄而上。目前15个加盟共和国都发表了主权宣言或类似主权宣言的法律文件，其内容大致包括：各共和国享有选择自己的政治制度和起草自己的宪法自由，共和国的法律高于联盟法律，对共和国境内的土地和财产拥有主权，对自然资源享有使用权，确立本民族语言为官方语言，享有同其他 国家建立直接关系(尤其是经济关系)的权力，有的还提出建立自己的银行，发行自己的货币，建立本共和国的警察和军队。外电评论说，俄罗斯联邦宣布主权宣言“是从苏联整个结构中搬走了奠基石”。除了加盟共和国外，大多数自治共和国也发表了主权宣言，有的还要求升格为加盟共和国，在联盟中当“平等伙伴”。戈尔巴乔夫说，现在主权风已达到“荒谬的地步”，连一些市和区也都在争主权，搞“分封的公国”，如果目前的分立主义发展下屯苏联将受到“像蔡巴嫩那样的实际威胁”。戈尔巴乔夫提出签订新联盟条约，其用意就 是要用新条约把各共和国捆住，维护联盟的统一。

　　(三)居向市场经济过渡的需要。从1990年下半年开始，各共和国的自主权空前扩大，它们绕过中央互相建立横向经济联系．俄罗斯联邦已同8个加盟共和国签署了合作协议。中亚5个共和国已签署建立一个类似经济联邦的协议。波罗的海3共和国，亚美尼亚、白俄罗斯、吉尔吉斯、摩尔多瓦、塔吉克和俄罗斯联盟签署了建立政府间协商委员会的议定书。各共和国之间还大打“经济封锁战”，如停止供货，设关卡，确定经济边界，发行购货证，提高零售价格等．如白俄罗斯设立了30个边境检查点，乌克兰于1990年11月1日实行购货证制度，规定工资的70%发票证。白俄罗斯和亚美尼亚还制定了对外出口的管理措施。一些共和国还公开抵制中央向市场经济过渡的改革方案，如俄罗斯联邦宣布从1990年11月l日起实施全面私有化的”5OO天计划”，拒不执行中央有关提高部分高档商品价格的决定。苏联报道说，由于各共和国自立体系，互相封锁，全苏固有的传统经济联系面临‘完全瓦解’的危险，这对向市场经济过渡是一个“严重障碍”。对此，苏联报刊强调，向市场经济过渡和起草新联盟条约的过程“是相互联系的，应该同时进行”。

　　二、新联盟条约草案体现了主权共和国联盟

　　新联盟条约草案与1922年签订的旧联盟条约相比，有根本不同，它体现了以联邦制为基础的真正的主权共和国联盟，主要表现在以下几方面：

　　(一)联盟的组成发生了变化．条约草案规定， “条约参加闽可以直接加入联盟，也可以作为其他共和国的组成部分加入”，其权利和义务不受影响。苏联除15个联盟共和国外，还有20个自治共和国，8个自治州和10个自治专区。根据这一规定，加入联盟的共和国数量不仅不会减少，相反会大大增加。

　　(二)条约草案充分确认了各共和国作为主权国家在新联盟中的地位和权利。1922年条 约未强调共和国主权，相反对共和国机关的结构和人民委员部的组成都作了详细规定。条约草案规定，条约参加国是主权国家，在自己的领土上拥有全部国家权力，各共和国承认每个民族拥有自决和自治，独立解决自己发展的全部问题的不可剥夺的权利，各共和国自主确定自己的国家制度、行政区划，权力机关和管理机关体制，各共和国有权使用自己境内的土地，矿藏和其它自然资源，有权选择所有制形式和经营方法，各共和国自主确定自己的预算，规定共和国的税收标准，除联盟管辖的问题外，共和国的法律在其境内至高无上，各共和国之间的相互关系建立在平等，尊重主权和领土完整，不干涉内政的基础上。

　　(三)联盟中央不再对国家的管理和指挥权实施控制和垄断，其权力大大缩小。1922年条约规定，许多权力都由联盟中央单独实施。这次条约草案规定，联盟的权力是各共和国授予的，未经各共和国同意不得改变。条约草案对联盟的权力作了不同形式的规定：一是授予联盟单独行使某些权力，如联盟有权通过，修改和补充苏联宪法，有权捍卫联盟的主权和领土完整，确定和保卫苏联的国家边界，保证苏联的国家安全，组织国防和领导苏联武装力量，宣布战争和签订和约，有权制定和实行联盟对外政策，签订苏联的国际条约，在与其他国 家关系中和在国际组织中代表联盟，二是联盟同共和国共同行使权力，如联盟同共和国共同制订国家经济发展战略并为全联盟市场的发展创造条件，与共和国共同保证苏联公民的基本权利和自由，同共和国共同管理国家统一的燃料动力系统、铁路运输、空运、海运和干线管道运输，管理国防企业、宇宙探索、联盟的邮电和信息，大地测量、地图绘制，度量衡和标准化等系统，制订利用自然资源和环境保护的原则，同共和国共同制订社会政策的原则，包括劳动条件和劳动保护、社会保障和社会保险、卫生保健，关心母亲和儿童等问题，三是 联盟同共和国协商行使某些权力，如联盟就已同共和国协商一致的问题制订立法原则，同共和国协商使用黄金储备和金刚石储备；四是联盟仅起协调作用，如联盟协调共和国的对外政策和对外经济联系，协调共和国之间在文化教育、基础科学研究和鼓励科技进步方面的合作，协调维护公共秩序和同犯罪行为作斗争方面的行动。

　　(四)各共和国可直接参与联盟的权力机关和管理机关行使权力，在解决国家事务中的作用有很大提高。条约草案规定，各共和国以共同组成联盟机构、建立协调各方利益和行动的其他机制和程序的方式，参与行使联盟的权力。如最高苏维埃民族院不再由选举产生， 而是“由各共和国最高权力代表机关和民族区域实体权力机关代表团根据协商——致的标准组成”。1990年12月26日苏联第4次人代会通过的《因完善国家管理体制对苏联宪法(基本法)进行修改和补充法》规定的旨在改革和加强国家权力机构若干措施体现了权力机构“联邦化”的特点，为各共和国参与行使权力提供了保障机制。主要措施有： (1)赋于联邦委员会以新作用。它将从隶属于总统的议事机构变成一个决策机构，其成员包括副总统、各加盟共和国最高苏维埃主席或总统。它享有广泛的权力，可审议所有重大的、具有全联盟 意义的问题，保证联盟和共和国权力机关活动协调一致，促进解决争端和调解族际关系冲突， (2)部长会议变成隶属于总统内阁，其成员包括总理、副总理，部长和其他联盟机关的领导人各加盟共和国政府首脑也参加内阁。内阁向总统和苏联最高苏维埃负责，它的日常领导由总理实施。为了协商解决国家管理的问题，苏联各部和主管部门成立部务委员会，各共和国的相应部和主管部门的领导人按职务加入各部务委员会。另外，新联盟条约草案还规定， “各共和国最高司法机关领导人拉职务加入苏联最高法院”， “各共和国检察长加入苏联检察院院务委员会”。

　　(五)条约草案明确规定联盟是主权的联邦国家。如条约草案充分肯定了苏联作为主权国家的全权，确认了苏联的领土、国籍，强调就联盟权限内通过的法律在所有共和国境内至高无上，必须执行，规定了联盟中央的权力机关和管理机关，全联朋的国家语言、首都、国徽、国旗和国歌。

　　三、多数加盟共和国会签署新联盟条约，但签约过程将是复杂困难的

　　尽管民族分立主义活动很猖獗，但要肢解联盟的企图是不会轻易得逞的。这是因为，(1)维护苏联的完整统一是大多数加盟共和同和大多数苏联公民的人心所向。据苏联报道，不久 前在所有加盟共和国进行的社会调查发明，73%。的人赞成保留联盟，16％的人反对，最近举行的苏联第4次人代会以绝大多数票通过了新联盟条约的基本构想赞同保留联盟和原国名，(2)苏联15个加盟共和国，150多个大小民族在几十年、甚至几百年间形成经济，政治文化和历史联系难以割断。戈尔巴乔夫在1990年12月苏共中央全会上指出，苏联目前有几千方人居住在本民族国体以外的地区，有几十万难民，各共和国千百万人之间有千丝万缕的联系。强迫这些人迁移，打破他们之间的联系，不仅对苏联，而且对全世界的生活“将造成灾难性的影响”。例如许多专家，熟练工人从中亚各共和国迁出，将会使那些“现代化的复 杂生产感到专家和工人灾难性的不足”． (3)苏联是世界上幅员最大的国家，又是联合国安理会成员，在国际事务中有举足轻重的影响。若联盟解体，分成几十个独立的小国，则世界将失去平衡，对国际和平将产生威胁。(4)戈尔巴乔夫和军方最近态度趋硬，强调“统一的联盟和统一的军队”，“不能再退让了”，“再退就会出现经济崩溃和国家解体’。但是，从目前情况看，签约过程将是复杂困难的： (1)已有4个共和国明确表示不参加签约。除波罗的海3个共和国外，格鲁吉亚议会刚上台的反对派新头目在去年底召开的苏联议会上公开声明，他的共和国将不签订新联盟条约．他说，格鲁吉亚1922年由于苏俄入侵而丧失了自己的国家独立，因此法律上不能把它视为苏联的成员． (2)控制俄罗斯的叶利钦大打“俄罗斯牌”，在签约问题上提出苛刻条件，如必须在共和国联邦委员会讨论俄罗斯联邦国家制度之后签约，苏联最高苏维埃和苏联总统要承认俄罗斯联邦主权宣言，中央和俄罗斯联邦的职能要划分清楚并要得到承认。去年12月11日他在俄罗斯联邦人代会上还公开批评中央企图“强行签署条约”， “搞最后通牒”，说这种做法是“不能接受的”。12月24日，他在苏联人代会上强调，加盟共和国之间的横向条约应成为签订新联盟条约的基础。在他的带动下，原先态度比较积极的中亚一些共和国对签约也提出了种种先决条件。(3)有的共和国对联盟的形成及权限理解不一，“分歧很大”，对签约犹豫不决。如摩尔多瓦领导人早些时候认为，“未来国家的大家庭”应是“邦联”而不是“革新的联邦”，中央不再设现有的部、主管部门、政权机关，不再有国旗、国徽、国歌，宪法及其他标志。整个中央应由主权国家共同体及共执行委员会组成。这些机构根据平等原则，由每个共和国同等数量的成员组成。亚美尼亚议会主席捷尔·彼得罗说，未来的联盟应是“欧洲共同体”形式，即每个国家完全独立，中央机关只起一种召集会议作用。他还说，新联盟条约早两年签就好了，现在各共和国正在进行深化主权和同中央划分权限，这时候签约是不可能的。对授予联盟的权限，各共和国意见也相佐，如在建立共同经济和法律环境、太空研究、货币信贷等领域，有的共和国主张由联盟管辖，有的则认为应由联盟和共和国共同掌管。在外交、对外经济联系，立法活动、司法系统以及检查监督等问题上，各共和国也有“很大争议”。综上所说，各共和国与联盟中央围绕主权、权力和利益会有打不完的官司，算不完的帐。但经过一番斗争和妥协后，多数共和国会签约的．对不愿签约的共和国则采取先挂起来再说的做法。对执意要退出联盟的，则坚决按法律规定的程序办，不会让它们轻易拂袖而去。

　　四、新联盟孕育着新的矛盾

　　新联盟条约一旦签订，对维护苏联的统一，稳定和缓和联盟中央和各共和国的关系以及各民族之间的关系会起一定作用，但苏联的民族问题不会因此而得到解决，新联盟将孕育着新的矛盾和斗争。这是因为： (1)即使签了约，统一和分立的斗争还会尖锐存在。今后联盟和各共和国围绕权力分配，财产清算、投资、税收、资源使用等会摩擦不断。 —些共和国和地区在经济、政治实力大大增强、羽毛丰满后，他们与中央抗衡和闹分立的势头会日益增强。

　　(2)各共和国之间在领土、商品交换、本地民族和外来民族的关系等方面将会有难解的纠纷。戈尔巴乔夫最近就指出，一些“民族主义活动家”提出了“大”立陶宛、乌克兰、摩尔多瓦等口号，开始公开提出领土要求。据苏联报道，阿塞拜疆和亚美尼亚两共和国为争夺纳卡自治州武斗了3年，迄今悬而未决，战斗几乎天天在进行。白俄罗斯要求收回1940年3月3日划归立陶宛的6个区和维尔纽斯市，立陶宛则要求收回曾属立陶宛大公国的白俄罗斯的格罗德诺锁。摩尔多瓦提出要收回乌兰克的一个州和一个海港。塔吉克提出要向乌兹别克索要撤马尔罕利布哈拉。爱沙尼亚对俄罗斯，吉尔吉斯对乌兹别克也有领土要求。另外，过去在中处对地方控制很严的时候，各共和国对外来移民特别是俄罗斯人就存在着强烈的排外情绪，今后在联盟松散、中央权力削弱的情况下，一些共和国在民族沙文主义的驱使下，在政治权利、就业、上学、商品分配、住房等方面会对外来民族实行新的歧视和压迫政策，那时条约规定的“人权优先”原则也是无济于事的。据苏联最近报道，居住在立陶宛首都维尔纽斯的一位波兰族代表在苏联第4次人代会上发言说，立陶宛当局正在加紧推行“加速立陶宛化”政策，搞“民族主义专政”，拉脱维亚民族主义势力公开宣布了口号： “民族权利高于人权”这意味着非当地民族的人可能会遭受“波罗的海沿岸地区种族歧视方案”之害。

　　(责任编辑 李正乐)