十月革命建立的苏维埃国家已经走过了六十五年的历程。它的行政管理机构，作为国家 政治体制的一个重要组成部分，随着历史的发展，特别是经济建设的发展，也经历了复杂的变 化过程。今天，它已经不是几个简单的部委，而是错综复杂、部门林立的行政管理机构网。仅全 苏的部级单位，就已达到105个，比建国初期增加了7倍多；各级管理人员已不是建国初期的20 几万，而是1860万(其中经济管理领域1530万人)，在国民经济总就业人数中占15％。1回顾一 下苏联国家行政管理机构的发展过程，我们不难看出，它发展成今天这种样子绝不是偶然的。

        一、发展概况

        苏联国家行政管理机构的发展变化有一个突出的特点：苏联历来强调机构必须精简，但往往是事与愿违，机构总是越设越多，管理人员总是有增无减。

        列宁当年曾强调，国家机构问题是他最关心的。他说： “只有彻底清洗我们的机关，尽 量缩减一切非绝对必要的东西，我们才能坚持下去”2。当时苏维埃国家刚刚建立，在国家管 理方面既无经验和先例，又无足够的人材。在这种条件下，列宁在指出广大人民群众参加国 家管理的必要性的同时，强调说，国家建设工作应把培养人材放在首要地位，切记不可急 躁。他在俄共(布)十一大的政治报告中指出， “目前的关键” “不在于政策方针的改变”， 不在于“建立新机关”，而“在于人，在于挑选人材”3，告诫人们“不要醉心于建立新机构 或重新安排工作、改组机构等等的‘新’计划”4。

        列宁为组成精干的苏维埃国家行政管理机构作出了巨大的努力。他签署的成立临时工农 政府——人民委员会的决定规定，只设立13个部级单位(12个人民委员部和1个陆、海军事 务委员会)，要求这些机构保持精干的编制。在国家机构和政府机构的职能分工尚未十分明 确的情况下，全俄中央执行委员会和人民委员部的工作发生重叠时，曾作过一些必要的合并。 当一些经济部门出现盲目增设机构的趋势时，列宁曾不断提出一些措施来阻止这种自发倾 向。例如，1922年4月11日，列宁签署的“关于副主席(人民委员会和劳动国防委员会副主 席)工作的决定”就明确规定， “紧缩苏维埃机关的编制”是两位副主席的主要工作之一， 责成他们“尽力撤销现有的各种委员会”和“阻止成立新的委员会”，因为其中“十分之九 是多余的”5。同时，列宁也要求副主席以身作则，在自己身边保持“最低限度的人员”，并 且“在任何情况下不得扩大”6。他还亲自过问制止了某些扩大机构设置的作法。例如，他 对单独成立专门的国内商业人民委员部就提出过异议；刚成立不久的最高国民经济委员会于 1920年进行过合并改组，将52个总局合并为16个管理总局。为了动员广大人民群众监督国家 机关的工作，在列宁的建议下，成立了工农检查院。而且，在它刚一成立时，列宁就指出， 应将原有的编制裁减六分之五，保持一个精干的机构。

        但是，几年实践的结果，这些措施并未能完全制止住列宁称为“自发”性的增设机构和 人员的趋势。据调查，1918年8月，莫斯科的国家机关和苏维埃机关工作人员(包括中央的 和莫斯科市的)共23万1000人。1922年上升为24万3000人。部级机构总数虽然没有变化，仍 保持了13个单位，但是，各部内部的机构却“膨胀了一倍有余”7。列宁在《宁肯少些，但要 好些》一文中说， “为了改善我们的国家机关，我们已经空忙了五年，但只不过是空忙而 已，五年来已经证明这是徒劳无益的，甚至是有害的。这种空忙使我们徒具工作的外表，实 际上扰乱了我们的机关和我们的头脑”8。

        斯大林担当党的主要领导职务后，也注意到列宁指出的这种现象，意识到国家行政管理 机构盲目扩大会带来危险。1925年，他曾指出， “随着国家机关的发展及其比重的增大”， “国家机关脱离党的危险……加剧和严重起来了”，甚至会发生“党蜕化的危险”9。所以， 直到1932年以前，苏联的中央部级单位的数量没有很大的变化。但是这些机构的工作人员增 多的情况却已经严重到“无法对它进行领导的程度” (安基波夫在联共(布)十七大上的发 言)。1933年1月，斯大林下令坚决精简苏维埃机关。仅一年时间，就从3万6000个组织里裁 减了30万人，约占这些组织原有人数的20．4％。其中，交通人民委员部和土地人民委员部减 员都在一半以上，轻工业和林业人民委员部的下属单位分别从409个和362个减为160和150个。 此后，又采取了一些新的措施。其中比较重大的有：1934年在所有国家机关和企业中正式取 消职能管理制；1941年决定成立国家行政管理委员会，负责调整人员编制，消除机构臃肿现 象，战后，1946年8月13日作出禁止扩大行政管理机构的规定等。

        尽管不能说这些措施没有一定的效用，但是，在斯大林领导的近三十年间，事实上，无 论机构的设置或者行政管理人员的数量，总的趋势仍是有增无减。仅以全苏部级单位计算， 二次大战前就增加到60个，相当于列宁后期的4．6倍。1953年3月斯大林逝世前，又增加到68 个，相当于列宁后期的5倍多；在整个国民经济的各个部门中，平均每?个工人和职员就摊 一个行政管理人员。斯大林逝世后十天之内，苏联就宣布对政府机构进行大合并，接着便是 大量精减行政管理人员，可见问题的严重程度。

        1953年3月15日，苏联部长会议决定把原属苏联部长会议管辖的68个部级单位削减一 半。接着，取消了5600个多余的和重叠的组织(托拉斯、办事处、供应机构)和各个部委下 属的约5500个管理总局、管理局、处和科。1954年10月14日，苏共中央和苏联部长会议决定 裁减行政管理人员45万人，后来在实际执行过程中不断加码，据目前所见的最后报道数字， 共减少了非生产人员约100万人。但是看来问题还是没有彻底解决，赫鲁晓夫1956年在苏共二 十大上依然抱怨机构庞杂所产生的官僚主义带来的“巨大危害”和“不能容忍的弊病”，要 求全党与之进行“最无情的斗争”。确实，苏联部长会议所属各部委、总局的总数非但没有 减少，反而上升到72个，比1953年宣布合并前还多4个。经济管理部门的许多干部实际上并 没有照代表大会的要求深入生产第一线，只是从一个机构转到了另一个机构。1957年5月， 苏联又从管理体制上着手解决这个问题，把部门管理体制改为地区管理体制，相应地撤销了 1个委员会、25个部，合并了4个部。可是，事隔不：久，却又不得不先后建立起种种相当于 部级单位的国家委员会和国家生产委员会。到赫鲁晓夫下台时，这种委员会又增设了20多 个。结果，部级机构总数又上升到?1个。而且，改革也没有能刹住行政管理人员不断增多的 趋势。据苏联人自己统计，从改革后的1960年到1968年间，仅工业领域的管理人员，就从 29l万9000人—上升到487万1000人，增加了63％，约为同期工业生产总人数增长速度(34％) 的两倍，从而导致管理人员在就业人员总数中的比例从12．9％上升到15．7％。

        赫鲁晓夫的后任勃列日涅夫也想通过种种办法限制行政管理机构的扩大和管理人员的增 多。他曾寄希望于利用科技革命的最新成果。1966年至1970年间，苏联开始在一些部门实行 自动化管理，希望这样能腾出更多的人力去从事生产劳动。1971年苏共二十四大就曾强调要 改善管理机构的工作，压缩它的开支，排除多余的和重叠的环节，发展自动化计划、统计和 管理体系。苏联经济学家们曾预言，采用这种办法可以“在一定的水平上把管理劳动的需要 量固定下来，减少管理人员在经济企业总人数中所占的比例” (参见《经济百科全书：政治 经济学》1972年版)。同时，勃列日涅夫时期在国家体制和经济改革方面采取的某些措施(譬 如1964年恢复部门管理制，在经济部门推行二、三级管理体制，对部一级实行经济核算制并 于1979年作出决定在化学工业部推广等)，也包含着精减机构的意图。但是，据我们统计， 勃列日涅夫上台以来，到目前为止，中央部级政府机构又增加了34个。而且，不少新的机构 还正在酝酿过程中。行政机关的工作人员，仅1971—1975年间，就增加了近22％，超过了同 期全国就业总人数的增长速度(16％)。国家预算中支出的行政管理费，从1965年到1975年 间，共增加了9亿卢布(参见《经济研究参考资料》，总224期)。苏联人自己在七十年代末 也供认，指望运用电子计算机等现代技术来削减管理机构的设想落空了，因为“客观必不可 少的管理任务和职能的规模的扩大速度，总的来说大大超过这些职能机械化和自动化条件成 熟的速度”(《科技革命条件下的苏联国家管理》，1978年版第26—27页)。有人甚至声称， 国家行政管理机构日益增多的趋势是符合规律的，不应该人为地阻止它的发展。

        二、决定发展趋势的基本因素

        苏联国家行政管理机构精简不下来是什么原因呢?我们认为，这首先是由于苏联的经济 管理体制是一种过度集中的体制。苏联一贯强调，经济、科学、文化、卫生、社会保障乃至 日常服务等各项事业的发展，都必须是在高度集中的体制下进行。当然，这种体制在其形成 的初期，是有客观需要的。开始，苏联一直处于帝国主义列强的包围之中，而且国内阶级敌 人随时都有可能卷土重来；后来，苏联又面临德国法西斯大举入侵的形势。这种高度集中的 经济管理体制对于确保集中有限的人力、物力，在尽可能短的时间内振兴经济，使苏维埃政 权能够站稳脚跟，确实起到了不可忽视的重要作用。当然，适应这种管理体制的机构设置也 有共存在的理由。但是，另一方面，这种环境和这种管理体制(当然还应该加上沙俄时期遗 留下来的某些传统的影响)，不可避免地逐渐在人们，特别是置身于这个体制之内的官员们 的思想上形成一个顽固的观念：在苏联的条件下(因为当时苏联是唯一的社会主义国家，因 此人们也往往相应地认为，在社会主义的一般条件下亦当如此)，管理只能是高度集中的， 只能是主要依靠行政命令。反映到国家行政管理机构的设置上《特别是经济管理部门的机构 设置)，就表现为：每当出现一个新的问题和任务时，就会产生一种本能的反映，要求增设 机构和人员。这种观念在实践活动中形成两种相互矛盾但又相互制约的趋势。一种趋势是， 随着新问题和新任务(其中特别大量的是经济问题和任务)的不断出现，形成越来越多的新 机构。例如，早期在新经济政策刚开始实施时，尽管列宁已经事先一再强调问题的关键不在 于机构而在于人材，但是有人依然开始忙乱起来，要求改造旧机关，建立新机关，搞这种被 列宁称为“最有害的”活动。再如，二次大战后，经济恢复工作刚刚开始，随着军工生产向 民用生产的转轨，刮起了一股建部风。尽管中央明令禁止，但也只能是略加延缓增设新机构 的速度，并没有能制止住增设的趋势。最近二十年来，苏联领导人更认为这是最简便易行的 办法，一直抱着不放。从苏联的情况看，这种作法本来的宗旨是保障对各个具体部门的集中 管理，但随着事态的不断发展，却走向了反面。各种机构越来越名目繁多，反而造成了实际 上的权力分散，削弱了中央实行监督管理的可能。于是，形成了第二种趋势。先是通过大幅 度地合并行政管理机构简化管理机制；当这种作法不能有明显效果时，便更多地转向利用协 调性机制调节，在国家行政管理体制中增设了越来越多的各种委员会，先是临时性的，后来 就渐渐固定下来，成为永久性的。经过六十多年的发展，这种设置也构成了自己独立的体系 并取得了合法存在的地位(列宁时期，负责协调最高国民经济委员会内各个部门工作的，是 1个由15人组成的局。1940年发展成6个由3—5人组成的经济委员会。战后，许多委员会 改组成部。勃列日涅夫时期，它们变成了按跨部门原则建立自己活动的部级单位，并由1977 年通过的新宪法加以肯定)。上述两种趋势发展的最终结果，都是导致了国家行政管理机构 的扩大和使本已过度集中的管理体制更加强化。

        另外，在苏联这种高度集权的体制下，对于在这种体制中行使各种职能的干部、官员来’ 说，他们的地位和他们的切身利益是紧密结合的。权与利的这种内在的联系也是助长盲目增 设机构和人员的一个不可忽视的因素。在需要进行精简的时候，由于变动可能引起各级干部 的地位发生变化，有损于他们的既得利益，自然会形成某种抵触情绪，障碍这项工作的开展。 鉴于苏联在历史上发生过不少次与精减直接相关的失误和挫折，这种阻力自然也会变得更大。

        六十多年来，苏联国家行政管理机构的波动反复比较大，涉及面比较广。我们可以举一 两个例子。三十年代时的机构精简是和当时的大规模清洗紧密联系在一起的。用当时负责这 项工作的卡冈诺维奇的话说，精简“是和粉碎破坏分子以及提拔数以百万计的新人联系在一 起的”(《真理报》1939年3月17日)。这实际上是一种干部大换班。据联共(布)十八大的 材料，精减调整后进入各级领导班子的新人共S0万。在联共(布)十八大的代表中，约有 40％是新提拔的：卜部。赫鲁晓夫的两次大幅度裁减和调整更是触及了上上下下的各级干部的 切身利益。据西方估计，部级领导干部受到冲击的就有81％。1953年的大合并没有奏效，许 多人仅仅是从一个机关转到另一个机关而不愿下基层，就是抵触情绪的表现。勃列日涅夫上 台后决定避免频繁改组造成的不良；影响，减少振动，选择了一条在不触及或尽量少触及既得 利益者的前提下稳步改革的道路，看来其中也有对这种因素的考虑。苏联的学术著作目前总 是强调说，任意的分合“在理论和实践上都已证明是不合理的”，会造成不良的后果；强调 社会上分出一个“经常从事管理工作的阶层”是必要的社会分工，认为在管理作用提高的情 况下，如果从事管理的人员数量不够；那么，国民经济蒙受的损失会比节省管理费用结余下 来的财力高出许多倍。看来，这种说法既是对以往经验教训的总结，又在一定程度上反映出 由于反复精简未能奏效而产生的某种疑虑。

        第三，民族联邦体制对机构增减的制约也是一个不可忽视的因素。苏联虽然声称它已经 彻底解决了民族问题，但是到目前为止，还不得不承认民族关系的现状是决定重大政治决策 时不得不考虑的一个重要因素。在国家管理机构的设置问题上也是如此，关键在于。目前苏联 民族关系状况既不允许苏联的领导集团毫无顾忌地放松对非俄罗斯民族的控制而不致冒险， 也不允许它一味追求高度集中的管理体系而忽略民族的特殊愿望。因此，苏联目前也不能仅 仅从经济上的需要考虑机构的设置。赫鲁晓夫1957年的大变动之所以没有成功，其中一个重 要因素，就是没有充分估计到民族问题的现状对苏联整个政局可能产生的影响。当时，为了 改变经济管理过度集中的状况，提高了加盟共和国在经济建设问题上的发言权，扩大了它们 的权力。苏联人自己事后得出的结论是，这种作法使得“地方主义这种形式的民族主义活跃 起来”，许多地方“把本共和国的利益与全联盟的利益对立起来”，“把本地民族干部和其他 民族的干部对立起来，为了狭隘的本单位利益去破坏全联盟的利益”，于是是出现了“民族利 己主义”、“忽视整个国家的和国际主义的任务”等等“地方资产阶级民族主义”的表现，构 成了当时民族关系中的一个突出问题(参见布尔米斯特罗娃等著《苏共的民族政策》1981年 版164—165页)。勃列日涅夫时期，苏联不得不接受这个教训。他们虽然不断说在苏联已经 形成了新的历史共同体，但又不得不反复强调防止在民族国家建设问题—土操之过急。在国家 行政管理机构的设置问题上，一方面，由于集中化的需要，各个共和国的部都有向联盟共和 国部的建制发展的趋势；但另一方面，无论某些机构多么需要集中，无论改组会带来何种经 济效益，采取行动时又都必须考虑到它对民族关系将产生什么影响。正是由于这种缘故，有 时，加盟共和国这一级上还不得不保留许多虚设的机构(参见《科技革命条件下的苏联国家 管理》1978年版89—90页)。因此，无论苏联领导集团从其内外政策出发多么需要加强工业 集中化和密集化，在具体的管理工作中，则在加强体现集中化的部门管理的同时，又需要从 组织上和法律上照顾民族地区的特殊利益，需要有相应的机构加以保证。目前苏联就有相当 多的决议是从这种基本状况出发、规定专门的准则，以确保各加盟共和国机构的权限。这种 状况必然会影响机构的精简。

        四是适应经济发展的客观要求。苏联行政管理机构大幅度变化，基本上是从三十年代开 始的。三十年代至五十年代，增设种种机构的一条基本理由，是工业生产集中化、专业化以 及工业部门的技术改造要求有具体的技术指导，要求管理部门能适应现代工业按部门发展的 基本趋势。六、七十年代时，苏联则更多地把这种客观要求和科技革命联系在一起，强调科 技革命的发展提出了一系列新的任务，要求在国民经济领域和文化领域组成越来越多新的管 理部门。随着这些任务日益复杂，涉及范围日益广泛，需要打破某些现有的机构，对某些环 节相应地作出局部的调整。三十年代纷纷设立工业人民委员部、战后大量增设工业部、1954 至1955年间许多原定合并的部又重新划开，大都是由于原有的设置无法适应复杂的新局面， 无法对种类繁多的企业和部门进行领导。六十年代建立的仪表制造、自动化工具和控制系统 部、电子工业部、国家电视和广播委员会等，均是为了适应科技革命发展的需要。

        我们认为，总的来说，这种部委的建立大都有一定的客观依据，是适应了当时政治、经 济发展需要的。以战前情况为例，当时德国法西斯入侵的可能已十分明显，而苏联的钢铁生 产极度缺乏优质钢材所必不可少的有色金属，整个工业生产能力又超过了动力基础的发展速 度。在这种情况下，为了加强对重点项目的领导和管理，1938至1939年将重工业部分为燃料 工业、电站和电力工业、黑色冶金工业、有色冶金工业等部，是有必要的。二次世界大战期 间，为了适应战时的需要，苏联在东部地区建立了第二个煤炭——冶金基地，乌拉尔变成了 国家的武器库。煤炭部在战后一度按地区分为东、西两个主管部，也是为了适应战后形成的 生产力新布局。勃列日涅夫时期，为了管理新兴工业部门而设立了相应的部；后来，又考虑 到某些涉及全局的任务(如开辟新区、寻找新矿源和动力资源、解决人口流动问题等)，提 出需要有专门的机构负责管理，也不无道理。但是，这种设置工作又是在多年形成的对经济 实行高度集中管理的思想指导下进行的，所以，往往也不可避免地混杂着一些不甚合理的成 分，人为地造成了某些不必要的扩充。例如，战后渔业也划分成东、西两个部，军工生产转 向民用生产时设部成风，甚至调味品工业也单设一部等等，恐怕都属于后一种情况。 看来，在今后一段时期内，这四种主要因素将继续牵制苏联的机构改革。因此，苏联行 政管理机构日益膨胀的情况也很难出现明显的改变。

        三、几点肤浅的体会

        综上所述，我们认为，苏联在形成国家行政管理机构的过程中作过不少尝试，走过不少 弯路，目前也仍存在许多问题，这里亦有一些可供我们参考的经验和教训。

        一、进行机构变革时，必须充分认识中央集权的经济管理体制的制约作用。只有这样， 才能作到真正从实际出发，不致因为盲目照搬外国的经验而走弯路。在这一点上，六十年代 末期苏联的某些作法和考虑为我们提供了反面的经验。当时，他们看到美国由于采用了自动 化管理措施而制止了管理人员在总就业人口中比例急剧增长的趋势，曾以为这种办法同样适 用于苏联。但是，实际上并没有收效。看来，主要就是由于忽视了苏联自己特有的经济管理 体制的制约作用。

        二、机构的改革是一件细致复杂的工作，只有采取稳妥而又能够持之以恒的措施，才能 收到较好的效果，否则很可能会适得其反。例如，1953年斯大林逝世后的那次改革，当时确 有实际需要。但由于行动过于匆忙，对于裁减下来的人员又没有很好安置，结果没过半年就 又开始了新的一轮组建。这对后来勃列日涅夫时期采用比较保守的作法是有一定影响的。七 十年代时，苏联更多的是强调现有的国家行政管理机构的完整性，强调各个机构运转是否灵 活取决于它们在整个机制中的配合与联系，恐怕在某种程度上是基于对以往教训的考虑。

        三、采用大规模的政治运动推动机构改革和人员精简的作法，看来是不可取的。例如， 1934年以前，在缺乏自己培养的有水平的管理人员的情况下，苏联曾采用职能管理体制，不 得不保持一个人员比较多的行政管理机构。本来，在具备自己培养的技术干部的条件之后， 随着这种体制的废除，可以大量减少行政管理人员。但由于当时的精减是用政治运动的方式 进行的，是“用经过考验的坚强干部巩固国家机关的所有环节，把一切还没有揭露出来的隐 藏的人民敌人从那里赶出去”(贝利亚在联共(布)十八大上的发言)的办法，所以大换班、 因人设事的情况就难免发生，精简也就无法获得预期的效果。

        四、机构变革的关键是要切实抓好干部的培训。如前所述，列宁把培养干部视为设置机 构的基本前提；斯大林提出废止职能管理体制和1953年机构大合并时，都是以培养出了有能 力适应新工作的大量人材为前提的。这种作法在实践中渐渐形成了一个有细目分类的管理干 部轮训和提高业务的完整体系。近年来，随着科学技术的飞跃发展，苏联越来越强调干部 (包括已经受过专门的高等或中等教育的干部)应该不断地学习掌握管理活动的新的先进经 验，强调要把有职位的活动和学习的活动结合起来，把干部和各级领导人要学习规定为他们 的法律义务。