0 引言

　　任何一种国际机制在建立后就立即面临着如何发展的问题, 上海合作组织也不例外。从“上海五国”到上海合作组织, 已经有十年的时间, 各成员国一直秉承“上海精神”, 完成了各项基础性工作, 使之从机制初创发展到务实合作的新阶段。上海合作组织的发展前景究竟如何, 引起了国际社会的广泛关注。

　　一些友好国家的官方评论和学者都认为, 上海合作组织将对地区和世界的和平、安全、稳定与发展发挥应有的作用; 有些观点认为, 上海合作组织将是一个针对美国的政治军事联盟; 另一些观点认为, 上海合作组织将成为中俄两国对美国单边主义的制衡; 还有一种观点认为, 上海合作组织将成为中国对外扩张的工具[1]。中国学者对上海合作组织的发展前景则普遍持乐观态度, 中国国际问题研究所研究员夏义善先生的观点最具有代表性, 他认为其前景将主要体现在4 个方面: ① 在组织内部由过去的会晤机制, 逐步转变成为多领域、多层次的合作机制; ② 将深化安全领域的合作, 六国将采取联合行动, 打击三股势力, 并为这种合作完善法律机制; ③ 推动双边和多边经贸合作, 探索多种形式的投资、贸易、技术合作; ④ 加强在国际舞台上的合作, 为伸张国际正义, 协调立场、相互配合[2]。

　　从对上海合作组织的发展进程进行的分析中可以看出, 该组织具有十分广阔的发展前景, 但由于内外的原因, 也面临着巨大的挑战。这些挑战既来源于成员国自身的不同的利益需求, 也来源于组织外部的巨大压力, 同时还来源于组织自身中各成员国之间的利益协调等方面。这些问题中的任何一个都会与该组织的健康发展息息相关。因此, 要分析该组织的发展前景, 就必须从这些层面进行探讨。

　　1 上海合作组织面临的挑战

　　从上海合作组织宣布成立发展至今, 全球范围特别是欧亚地区的国际关系格局发生了重大变化。美国势力进入中亚与外高加索、俄罗斯与美国签署限制战略武器协定、俄罗斯与北约签署《罗马声明》等事实, 引起舆论界、学术界对上海合作组织发展前景的担忧。具体说来, 上海合作组织面临的挑战主要有:

　　1.1 上海合作组织在区域中的主导地位受到挑战

　　“九一一”事件以前, 上海合作组织在中亚的安全合作和反恐斗争中有着无可争议的主导地位, 在协调中亚地区安全事务方面的作用非常明显。“九一一”事件发生后, 美国对中亚地区的渗透, 对上海合作组织提出了严峻的挑战[3]。尤其是美国对塔利班开战后, 上海合作组织所有成员国对美国在阿富汗的反恐战争都十分关注, 特别是中亚的各成员国, 因为不仅是阿富汗塔利班恐怖主义的最直接的受害者, 而且还是国际反恐军事行动的前沿阵地, 可以说, “九一一”事件为美国军事力量的介入打开了方便之门[4]。因此, 战争一开始, 中亚各成员国积极支持美国军事打击阿富汗, 纷纷与美国积极合作, 在向美军提供直接或间接人道主义救助的同时, 甚至向美军开放其军事基地, 在获得诸多便利条件的情况下, 美军趁机大举进入中亚, 并在中亚的反恐战争中成为了主角, 使得上海合作组织的主导作用难以发挥出来。阿富汗战争结束后, 美国仍然以反恐为名在中亚长期驻军, 并持续将其势力在中亚全面渗透, 上海合作组织在区域中的主导地位仍然无法形成。2005 年7 月29 日, 虽然乌兹别克斯坦正式要求美军撤出其在汗阿巴德的空军基地,但由于美军仍然在吉尔吉斯斯坦建有军事基地, 因此, 上海合作组织在该地区的作用仍然面临严峻挑战。

　　1.2 相继爆发的“颜色革命”, 导致中亚地区政局不稳

　　2003 年11 月格鲁吉亚爆发“玫瑰色革命”, 2004 年11 月乌克兰爆发“橙色革命”, 两国的政府被推翻, 亲美政权相继出现。近年来, 吉尔吉斯斯坦又爆发“黄色革命”, 时任总统阿卡耶夫被迫出走俄罗斯, 宣布辞去总统职务。而且这种“颜色革命”继续向前苏联各加盟共和国蔓延, 特别是与我国毗邻的中亚地区。

　　中亚地区政局动荡有其内部和外部的因素: 第一, 转轨时期的经济困境和腐败现象是“颜色革命”的深层内因。独立后的中亚国家陷入了严重的经济危机, 主要表现有综合经济指标严重下降, 财政状况恶化, 通货膨胀居高不下, 货币大幅贬值, 物价上涨, 企业瘫痪, 主要工农业生产大幅度下降, 绝大多数居民生活水平下降。第二, 美国采取的“和平改变政权方式”发挥了极为重要的作用。美国一方面通过经济合作与经济援助向中亚渗透, 在经济援助的同时要求中亚国家进行民主化改革; 另一方面提供所谓的“民主援助”扶植亲美力量。美国一家非政府组织联盟负责人恰如其分地道出了美国与中亚“颜色革命”之间的关系: “没有这种援助, 发生这种事情( 指2005 年吉尔吉斯斯坦的革命) 是绝不可能的。”[5]第三, 俄罗斯实力的衰弱以及其中亚政策的失误也产生了消极影响。由于经济上的长期不振, 俄罗斯面对处于困境的中亚各国, 心有余而力不足, 无力提供相应的援助, 使得美国乘虚而入, 影响不断扩大。再者, 俄罗斯一直把中亚视为其无可置疑的势力范围, 与各国缺乏沟通和联系。当“颜色革命”爆发后, 俄罗斯显得有些不知所措, 眼睁睁地看着美国挖自己的墙角。

　　西方有人认为, 上海合作组织没有在中亚的政局变化中表现出强大的行动能力, 表明它无法为中亚地区提供安全保障机制[6]。此种观点虽然具有一定的片面性, 但是应该看到, 如果中亚各国纷纷建立亲美政权, 必然会削弱上海合作组织的凝聚力, 影响成员国之间的内部团结, 为该组织的发展造成障碍。

　　1.3 地区经贸合作有待加强

　　众所周知, 以政治军事安全为主导内容的双边或多边合作基础, 极易受突变因素的影响, 要使国与国之间或者国际组织内部成员国之间的合作基础稳定坚实, 必须构建以经济合作为基础的多层次合作。

　　上海合作组织一直十分重视成员国之间的经济合作, 并且经贸合作已经成为上海合作组织成员国合作的主流和支柱, 经贸合作取得了丰硕的成果和进步。但是, 由于各成员国都是转型国家, 经济发展和通过经济合作参与经济全球化进程以融入国际社会, 是各成员国最重要的战略目标[7]。受各成员国对外经济合作偏好和信任不足等因素的影响, 相对于欧盟等区域性国际组织的经济合作情况, 该组织的区域经济合作有待加强。

　　从中俄两国的双边贸易额看, 虽然从2000 年开始, 中俄两国的贸易已走出了低迷状态, 2002 年两国贸易额达到119.3 亿美元, 同比增长29.9%, 但在2002 年中国外贸总额达到6 200 多亿美元, 同比增长20%, 顺差达300 亿美元的背景下, 中俄两国贸易整体规模还是偏小, 中俄在对方贸易总额中的比重分别只占6%和2%, 双方也只是互为第五大和第八大贸易伙伴[8]70- 75。即使到2004 年, 这种状况也未能根本改变, 中俄在对方贸易总额中的比重仍然分别只占6%和1.92%, 中国也还只是俄罗斯的第四大贸易伙伴, 俄罗斯仍然保持为中国的第八大贸易伙伴。至于中国和其他中亚各成员国经贸合作的进展就更不尽人意了。

　　造成这种状况的原因是多方面的: ① 由于上海合作组织成员国普遍经济发展水平不高, 而且各国的经济实力差距较大, 加大了区域经济合作的难度; ② 区域内贸易规模小, 各国对该区域贸易依存度差距过大, 影响经济合作的效果; ③ 该组织各成员国都处在经济体制转轨时期, 对投资的需求量大, 造成各国对外投资能力弱, 制约了互相投资的发展, 影响了区域投资促进措施的效果; ④ 各国推进贸易投资自由化的进程不同, 影响了其对于区域经济合作目标和任务的理解。因此, 上海合作组织区域经济合作的基础有待加强, 提升区域经济合作的水平需要各方面做出长期不懈的努力。

　　1.4 上海合作组织的内部凝聚力不强

　　以“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”为基本内容的“上海精神”已经得到了上海合作组织成员国的普遍认同, 并且成为指导上海合作组织成员国关系发展的准则, “上海精神”无疑是上海合作组织凝聚力的保证。但是, 由于成员国之间文化差异较大, 成员国利益诉求不同, 关系协调困难等因素的存在, 影响着该组织凝聚力的增强, 成为该组织发展的困难之一。具体分析, 主要有以下因素:

　　(1) 上海合作组织的号召力有限。上海合作组织的合作机制虽然已确立, 但从“上海五国”到上海合作组织发展至今, 其存在只有10 年左右的时间, 无论在世界范围内, 还是在亚太地区仍然是一个初步形成的区域性合作组织。成立时间不长, 客观上使得该组织无法在短时间内形成强有力的内部凝聚力。

　　(2) 由于历史传统和现实的利益考虑, 成员国之间利益不一致, 是导致该组织内部凝聚力不强的根本原因。我们知道, 中俄两国是该组织的核心国和主导力量, 但直至今日, 上海合作组织并没有在中俄双方的对外关系中占据主导地位。俄罗斯的对外关系的重点依然在欧洲[9], 俄罗斯之所以参加上海合作组织在很大程度上是出于策略性的考虑。上海合作组织实际上浓缩了中俄在这些方面的矛盾。在该组织中, 能起主导作用的国家只有中国和俄罗斯, 其主要议题中心也基本在中亚, 并且该组织的源头就是解决中国和前苏联之间的领土边界问题。上海合作组织可否顺利发展, 很大程度上依赖于中俄能否建立一种持久良性的互信机制。对于其他中亚各成员国, 上海合作组织在其对外关系中也同样未占据最重要的位置。中亚各成员国自独立以来, 一直奉行多级平衡的外交战略, 各国外交仍在以俄罗斯、独联体国家为重点的同时, 重视与西方发达国家和国际组织发展关系, 重视与美国等协调立场。特别是在“九一一”事件以后, 美军进入中亚, 美国在中亚军事力量的存在增加了中亚国家对美国的依赖和期望, 也在一定程度上影响了中亚成员国对上海合作组织作为一个安全机制的需求和依赖程度, 阻碍了上海合作组织内部凝聚力的形成。

　　(3) 上海合作组织的成员国大多还参加了其他条约和集团, 也同时为其他条约和集团的签署国和成员国。如俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦同时是独联体集体安全条约组织成员国; 而俄罗斯、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦还参加了杜尚别集团; 另外, 俄罗斯还成为北约的和平合作伙伴[10]。成员国同时参加了其他区域或国际组织, 必然会在很大程度上分散了这些成员国的精力, 影响他们与上海合作组织合作的决心与效果。

　　2 上海合作组织发展的对策

　　上海合作组织是各成员国基于共同利益的一致选择, 无论是对于中国, 还是中亚四国及俄罗斯, 都具有十分重要的意义。在国家安全和地区安全方面, 上海合作组织的创立为各国周边军事安全提供了保障,六国联合打击本地区的国际恐怖主义、民族分裂主义和极端宗教主义, 以及联合打击跨国组织犯罪、非法贩卖毒品、武器走私、非法移民、跨国洗钱等犯罪行为, 有助于维护本地区的安全, 为各成员国的社会稳定和经济发展提供良好的社会环境; 在经济上, 各国都处于经济转轨时期, 正在融入世界经济一体化的进程中, 上海合作组织区域经济合作有利于解决各国独自发展难以解决的问题, 有利于区域内货物、资本、技术、服务、人员的自由流动, 实现资源的优化配置。因此, 面对上述上海合作组织发展中存在的障碍和挑战, 各成员国有必要积极寻求对策加以解决。

　　2.1 功能扩溢: 实现从安全合作到以经济合作为中心的全面合作

　　“扩溢”是新功能主义在20 世纪50 年代末60 年代初研究欧洲一体化实践的概括和总结, 也是对欧洲一体化前景的展望和指导。“扩溢”是新功能主义一体化理论的核心概念之一, 根据林德伯格的观点,“扩溢”的最初内容是指这样一种情形, “有一个具体目标的行动创造了这样一种情势, 原初的目标只有通过采取进一步的行动才能得到保证, 这又反过来创造了一种进一步的条件以及更多行动的需要等”[11]。后来, 哈斯指出, 国家间的合作并不只局限于经济、技术等功能性领域和部门, 一定的合作会扩散到相关领域和部门, 特别是政治领域的合作会在经济、技术等功能性合作的基础上进一步深化, 从而实现政治上的一体化, 并逐步形成超国家的权威机构。在哈斯看来, 任务或者说功能本身的扩展就是扩溢[12]。

　　继新功能主义之后, 新制度主义和政府间主义在研究一体化问题时都吸收了新功能主义扩溢理论的成果。新制度主义主要代表基欧汉就主张通过在某一领域里合作的成效扩溢到其他领域, 并催生出新的合作。同样, 政府间主义者如霍夫曼虽然批判了新功能主义关于从功能领域向政治领域扩展的观点, 但对新功能主义关于合作从一个功能领域向另一个功能领域的扩展却表示了认同, 也就是他所说的“低级政治”领域内的合作[12]。这就是说, 虽然新功能主义的扩溢理论是研究欧洲一体化实践的产物, 但是, 由于扩溢一般发生在合作领域, 任何的合作行为或状态显然都存在着从一个领域或部门扩展到更多领域、更多部门的趋势。因此, 新功能主义的扩溢理论在描述国际机制的发展进程中无疑具有普遍性的意义。

　　安全合作是上海合作组织成立的初衷, 并且不断地得到加强, 同时其合作领域也在向经济领域扩溢。

　　应该说, 加强该组织区域经济合作符合各成员国的共同愿望。相对于安全合作, 经济合作是构建稳定的区域合作机制, 加强上海合作组织内部凝聚力和保持组织稳步发展可持续性的关键。从经济合作的时机看,自“上海五国”以来, 成员国所采取的一系列合作措施使得该组织加强区域经济合作具备了成熟的条件:① 该组织框架下上海合作组织已建立了政治、军事、安全领域的合作机制, 为加强区域经济合作提供了良好的安全保障; ② 近年来各成员国经济的快速恢复为扩大区域经贸创造了有利条件; ③ 成员国经济的互补性较强, 这是加强区域经济合作的重要基础; ④ 丰富的能源储量及较高的产量为成员国间进一步开展贸易, 进行相互投资创造了广阔的发展空间; ⑤ 成员国特有的地缘经济利益是加强区域经济合作的强大内在动力[8]62- 68。

　　因此, 各成员国应该致力于促使上海合作组织的功能从军事互信、安全合作扩溢到以经济合作为中心的全面合作上来。同时, 从该机制的发展进程看, 秘书处和地区反恐机构执委会的建立只是该组织建设在特定领域内的初步成果, 随着其功能向经贸领域的扩溢, 建立上海合作组织经贸合作机制将势在必行。

　　2.2 机制扩容: 稳步吸收新成员

　　机制扩容实际上也是一种扩溢, 指机制在地理范围上的扩大, 所以也称地理上的扩溢[14]。功能的扩溢必须是在这样的基础上实现的, 即某一领域或部门的合作所取得的成绩对其他领域产生示范效应, 使它们也想通过这样的行为来实现更大程度的满足[15]。同样, 几个国家之间的合作所取得的成绩也会对周边国家产生示范效应。如果一个国际组织长期不进行机制扩容, 这就意味着该组织没有诱惑力, 或者说, 它的存在与否对相关国家没有实际意义, 因而也就没有生命力。一个国际组织会因为吸收了新的成员之后获得新的发展动力, 这种情况在国际组织发展的历程中比比皆是, 英国等加入欧洲共同体、中东欧国家加入北约和欧盟就是佐证。机制扩容同样是上海合作组织机制建设的一项重要内容。目前, 上海合作组织在军事互信和安全合作方面已经建立了比较成熟的机制, 包括建立了北京秘书处和塔什干地区反恐机构两个常设机构。这也为各方的进一步合作( 功能扩溢) 和接受新成员( 机制扩容) 奠定了基础。

　　同时, 随着在上海合作组织框架内的合作不断加深, 影响不断扩大, 该组织对外的吸引力也将越来越大, 国际威望也日益提高, 在这种情形下, 上海合作组织的正式扩容将是顺理成章的事。严格来说, 上海合作组织成立近五年来还没有真正扩容。在塔什干峰会上, 各成员国签署了《上海合作组织观察员条例》, 并根据该条批准蒙古成为该组织的观察员国。2005 年7 月5 日, 阿斯塔纳峰会上, 上海合作组织成员国正式接纳印度、巴基斯坦和伊朗为观察员国。但这仅仅是体现了上海合作组织开放性的一个方面的特点, 与正式接纳新成员并不是一回事。

　　到目前为止, 巴基斯坦、印度、伊朗、蒙古、阿富汗均已表示希望加入上海合作组织。这样, 申请加入该组织的国家已经达到5 个。上海合作组织的安全合作已经对周边国家产生了一定的示范效应, 特别是印、巴等国也是深受阿富汗- 中亚- 高加索地区恐怖主义之害的国家, 他们也希望加入该组织并通过该组织的多边机制来维护自己的国家安全。更为重要的是, 印巴两国最近为和平解决克什米尔问题做出了积极的努力, 为最终能加入该组织迈进了重要一步。随着上海合作组织向经济领域合作的扩溢, 这无论是对经济正在崛起的印度还是对谋求经济发展的巴基斯坦、蒙古, 以及处于重建之中的阿富汗, 都具有极大的诱惑力。国外一些学者预测, “如果印度、巴基斯坦和蒙古能够加入上海合作组织, 那么超过欧亚大陆一半以上的人口, 从波罗的海到太平洋的广阔地域, 都将处于一个松散的政治、经济和军事联盟当中。”[16]当然, 上海合作组织的机制扩容不能像北约那样成批地吸收新成员, 为了有利于协调新旧成员的关系, 应采取一个一个的步骤接纳, 这样同时也可以保证合作的有效性。

　　2.3 集体认同: 构建上海合作组织的集体身份

　　集体身份必然涉及到集体认同问题。所谓认同就是将一种共有观念完全内化为“自我悟知的一部分”, 这一认知过程就是社会身份或集体身份[17]。在建构主义那里, 认同一词含有身份、特性和认同( 同一性) 3 方面的含义。认同是利益的基础[18]。“认同”的形成是社会建构的结果, 是“基于他人的社会承认之上的一种自我表象, 这种自我表象的内容要和其他行为体对该行为体的再表象取得一致性”, 换言之, 个体从他者的眼中获知自我的身份, 身份“存在于和他者的关系之中。”[19]227 集体认同是认同发展的一种高级阶段或高级形式。建构主义认为, 理解国家行为的动因是国家偏好, 而偏好在相当程度上是由社会结构塑造的, 社会结构和利益本身都是由共有知识建构的[19]135。其理论的逻辑就是身份决定利益、利益决定行为。所以, 建构主义学派尤其强调建立集体身份以协调共同体需要与其个体成员需要之间的关系, 积极的集体认同不仅能使合作的可行性和可靠性得到增强, 而且使合作的范围得以扩大、稳定性得以提高。

　　前文述及, 上海合作组织经济领域内的合作十分有限, 而且也缺乏相应的有效机制, 同时成员国之间的凝聚力有待加强。出现这些挑战的原因是多方面的, 但关键原因正在于该组织框架内各成员国还没有形成一种集体身份, 缺乏应有的集体认同。

　　上海合作组织各成员国集体认同缺乏的原因主要在于各成员国之间的全方位互信不够, 甚至在某些方面出现“信任赤字”。各成员国在边界、军事和反恐方面存在较高的信任度, 但是, 在经济、人文等合作领域内显然存在着相当的不信任甚至猜疑。例如, 中亚各国对俄罗斯的戒备之心, 俄罗斯、中亚各国某些人中存在的“中国威胁论”和“中国人口扩张论”等, 都表明相互之间缺乏信任。这虽然不是主流, 但也影响相互之间的合作, 中俄之间的经贸合作尤其是能源合作屡遭挫折就是明证。

　　尽管如此, 在上海合作组织框架内建立集体认同还是有可能的。如前文提及的, 以“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”为基本内容的“上海精神”, 已经得到了各成员国的一定程度的认同,这是上海合作组织集体认同的最重要的一部分, 也是建构上海合作组织集体身份的理论基础。正是由于这些共同的认知———集体安全认同, 上海合作组织各成员国才在打击恐怖主义、分裂主义和极端主义三股势力问题上采取一致的集体行动。

　　因此, 要建构上海合作组织的集体身份, 必须使各成员国对“上海精神”产生全面的认同, 这样才能促使各成员国在该组织内实现真正的全面合作即功能扩溢, 也只有在“上海精神”获得更多国家的认同之后, 上海合作组织才能接纳新成员国, 实现机制扩容。

　　2.4 协调成员国利益, 调动成员国积极性, 共建美好未来

　　收益或利益是国家合作的目的与基础。在收益的分配问题上, 若参与国只关心相对收益, 即自己所得是否多于别人所获, 而不从绝对收益, 即参与者都可得益的角度考虑合作, 那么国家之间形成的只能是消极的集体认同, 由此架构的国家间关系则只能是没有合作余地的零和博弈[20]。此外, 国家利益不是一成不变的, 因为利益是由行为体的身份建构的, 国家在与其他行为体的互动中重塑新的身份, 形成国家间新的认同, 国家利益也随之改变。因而国家利益也是行为体与国际社会互动的[21]。

　　在上海合作组织目前的6 个成员国中, 起决定作用的成员国自然是中国和俄罗斯, 这两个国家对上海合作组织的利益诉求的实现度在一定意义上决定着该组织的未来。但同时由于上海合作组织的成员国在目前只有6 个, 并且在可预见的时期内, 也不会大量增加, 所以, 除中俄以外的其它4 个成员国对该组织的利益诉求的实现状况也将会严重影响到该组织的发展。目前, 上海合作组织的地区和国际影响力都十分有限, 并且俄罗斯当前的主要兴趣是在欧洲和俄南部[22], 对上海合作组织的兴趣和精力有限。但这只是暂时的, 随着该组织的发展, 影响力上升, 俄罗斯必定会争夺该组织的主导权。所以, 如何防止中俄之间出现这种相争局面就成为上海合作组织主要难题之一。所以, 中俄两国应该加快协调两国利益的步伐, 寻找两国利益的共同点, 让中俄关系成为推动上海合作组织的主线。中亚4 国对上海合作组织的关注重点也各不相同。吉尔吉斯斯坦关注的是非传统安全威胁和基础设施建设问题。塔吉克斯坦强调的是该组织在协调成员国关系方面的工具性。哈萨克斯坦提出应该在经济方面加强合作, 把鼓励投资, 改变贸易的商品结构作为突破口, 并提出应以中、俄、哈为核心。乌兹别克斯坦则认为该组织应首先保障地区安全, 应对“三股势力”, 同时不能损害各国利益, 危及与他国和国际组织的关系。

　　因此, 协调彼此之间的利益诉求, 寻找共同的利益基点, 共同致力于上海合作组织的发展和壮大, 是各成员国需要努力的方向。

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