На заседании Правительства России 10 июня было принято, в частности, решение о создании единой системы иммиграционного контроля в Российской Федерации.

По мнению МВД России, незаконная миграция приобрела характер постоянно действующего фактора, всё более негативно влияющего на социально-экономическую и внутриполитическую стабильность в регионах, независимо от их удалённости от государственных границ, и создающего потенциальные угрозы потери контроля над отдельными приграничными районами страны, что в совокупности является потенциальной угрозой национальной безопасности России. По экспертным оценкам, на территории государства находится до 1,5 млн. иностранцев без определенного правового положения и, примерно, 3,5 млн. осуществляющих незаконную трудовую деятельность.

В сложившихся условиях с особой остротой встаёт вопрос о принятии мер по противодействию этому негативному процессу. МВД России представляется, что наиболее перспективной мерой в этом плане могло бы стать создание современной, отвечающей международным стандартам и учитывающей российские условия межведомственной единой системы иммиграционного контроля.

В целях совершенствования миграционной политики Правительство Российской Федерации одобрило Концепцию регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, в которой предусмотрены разработка и создание единой системы иммиграционного контроля на территории Российской Федерации.

Предполагается, что межведомственная единая система иммиграционного контроля должна включать в себя комплекс мероприятий, проводимых федеральными органами исполнительной власти в пределах полномочий, определенных для них действующим законодательством, по осуществлению визовой политики, контролю за въездом, выездом и пребыванием иностранных граждан на территории Российской Федерации.

При этом данный комплекс мероприятий должен осуществляться на трех уровнях (этапах): до въезда в страну иностранного гражданина, в момент пересечения границы (въезд и выезд) и в период пребывания в стране.

В Российской Федерации задачи по соблюдению физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу возложены на пограничную службу. При этом пропуск лиц через Государственную границу осуществляется органами пограничного контроля. В начале 90-х годов, в связи с изменением в политической, социально-экономической обстановке в Российской Федерации, развитием международного сотрудничества, принятием Российской Федерацией международных обязательств по предоставлению убежища, резко увеличились миграционные потоки в Россию. В этой связи возникла необходимость во введении иммиграционного контроля. Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года "О мерах по введению иммиграционного контроля" эти функции в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации возлагались на органы Федеральной миграционной службы России.

Указом предусматривалось осуществление ряда согласованных с другими федеральными органами исполнительной власти мер.

Указ придал импульс для разработки и принятия целой серии нормативных правовых актов, направленных на конкретизацию мероприятий по созданию системы иммиграционного контроля в Российской Федерации.

В интересах совершенствования иммиграционного контроля и условий для выполнения возложенных на него задач, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти постоянно велись поиски более эффективных приёмов, путей и способов взаимодействия контрольных органов на границе, разрабатывались, уточнялись и дорабатывались нормативные правовые документы.

В рамках этой работы постоянно совершенствовалась нормативная правовая основа, велись поиски наиболее эффективных мер борьбы с незаконной миграцией, в том числе и путем улучшением обмена оперативной информацией и созданием межведомственного банка данных по учёту иностранных граждан и лиц без гражданства.

В этих условиях, исходя из сложности иммиграционной ситуации в стране, Указом Президента Российской Федерации от 23 февраля 2002 г. "О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики" (пп. "ж", пункт 1) задачи разработки и реализации мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, а также осуществлению иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства были возложены на Министерство внутренних дел Российской Федерации.

С момента выхода Указа была проделана большая организационная работа по формированию звеньев миграционной службы. Одновременно была резко активизирована разработка поправок в действующее законодательство и иные нормативные правовые акты по вопросам убежища, привлечения и использования иностранной рабочей силы, борьбы с незаконной миграцией, инструктивных документов для территориальных подразделений по делам миграции по применению действующих законодательных норм в отношении нарушений в миграционной сфере.

В апреле 2003 года на заседании Межведомственной рабочей группы по совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации были рассмотрены и одобрены подготовленные МВД России с участием ФПС России и ГТК России предложения по обустройству пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации и обеспечению в них иммиграционного контроля. Предложения по обустройству пунктов пропуска включают принятие федеральной целевой программы "Государственная граница Российской Федерации (2003-2010 г.г.)", подготовку заинтересованными федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации перечня приоритетных пунктов пропуска, на развитие и обустройство которых необходимо сосредоточить имеющиеся финансовые средства федерального бюджета, местных бюджетов и привлекаемых инвестиций, внесение изменений в режимы работы действующих пунктов пропуска в соответствии с их обустроенностью и объемами пропуска лиц и транспортных средств и др. Указанные предложения направлены в Правительство Российской Федерации.

Вместе с тем в настоящий момент нет единого мнения федеральных органов исполнительной власти по вопросам статуса, роли и функций постов иммиграционного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Данные вопросы включены для детальной проработки и подготовки обоснованных предложений в план мероприятий по созданию межведомственной системы иммиграционного контроля в Российской Федерации.

Вступившим в силу 1 ноября 2002 г. Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" на МВД России, ФПС России и взаимодействующие федеральные органы исполнительной власти возложены дополнительные функции по регулированию внешних миграционных процессов. В этой связи были проведены необходимые совместные мероприятия по введению в действие предусмотренной данным законом миграционной карты. Издан и реализуется приказ МВД России, МИД России, Минтранса России, МПС России, ГТК России, ФПС России от 11 ноября 2002 г. "О введении в действие миграционных карт". По состоянию на 15 мая 2003 г. выдано в пунктах пропуска через Государственную границу и на территории Российской Федерации 2,7 млн. миграционных карт.

Одновременно принят ряд постановлений Правительства Российской Федерации, в соответствии с которыми, в частности, утверждены квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации, Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание, Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства видов на жительство, а также квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию с целью осуществления трудовой деятельности.

Совместно с заинтересованными ведомствами создается центральный банк данных иностранных граждан и лиц без гражданства, который будет представлять собой межведомственную автоматизированную систему по учету иностранных граждан, призванную повысить эффективность, устойчивость и качество информационного обеспечения подразделений МВД России, МИД России, ФСБ России, ФПС России, МНС России, МПС России, Минтранса России, ГТК России, Минсвязи России, Минтруда России, других заинтересованных министерств и ведомств за счёт внедрения принятых в мировой практике передовых информационных технологий, перспективных систем связи и передачи данных и, как следствие, повышения эффективности функционирования всего государственного механизма контроля за миграционной ситуацией в стране. Его формирование позволит иметь единую систему учёта, информации и контроля за пребыванием всех иностранных граждан в Российской Федерации.

Несмотря на принимаемые меры, нынешняя система иммиграционного контроля не в полной мере отвечает сложившейся иммиграционной ситуации в России. МВД России убеждено, что для осуществления полноценного и всеобъемлющего контроля за пребыванием иностранных граждан и проведения мероприятий по борьбе с незаконной миграцией на территории Российской Федерации необходимо распространить сферу и полномочия иммиграционного контроля на внутренние районы страны, для чего создать специальную структуру - иммиграционную инспекцию в составе подразделений по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.

В целях всестороннего изучения, подготовки обоснованных предложений и повышения контроля за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, в МВД России проводится эксперимент по созданию иммиграционных инспекций в структуре подразделений по делам миграции ГУВД г. Москвы, ГУВД Московской области и ГУВД Краснодарского края.

В настоящее время разработаны статусные, нормативно-определяющие и инструктивно-методические документы по организации деятельности указанных иммиграционных инспекций, в основном завершено их комплектование личным составом, проведён ряд режимно-профилактических мероприятий по контролю за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства миграционного законодательства, паспортно-визового режима и порядка занятия трудовой деятельностью.

Непродолжительный опыт эксперимента позволяет сделать предварительный вывод о целесообразности создания иммиграционных инспекций. Увеличилось число выявленных нарушителей миграционного законодательства, возросло количество работодателей, обратившихся за получением разрешений на использование иностранной рабочей силы и иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации, за получением миграционных карт в органах внутренних дел по месту их временного пребывания, а также улучшилась координация регулирования миграционных потоков и комплексное использование имеющихся сил и средств.

Создание иммиграционной инспекции позволит, кроме того, установить численность различных категорий иностранцев в субъектах Российской Федерации и на территории России в целом; определить фактическое правовое положение различных категорий иностранцев и оценить реальную цель их деятельности на территории России, провести селекционный анализ различных категорий иностранцев для определения целесообразности нахождения тех или иных лиц в России либо выдворения (депортации) их из страны, проводить превентивные мероприятия с целью предотвращения незаконной миграции в Россию и снижения роста криминальной активности, связанной с транспортировкой через границу незаконных мигрантов, выявлять лица и организации, нарушающих миграционное законодательство.

В Российской Федерации в настоящее время сложилась и действует система иммиграционного контроля, когда полномочия по её осуществлению распределены между различными уполномоченными федеральными органами исполнительной власти исходя из законодательно закреплённых за ними функций:

- по выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию, а также виз - на МИД России и МВД России;

- по формированию базы данных и учёта списков иностранных граждан, въезд которым в Российскую Федерацию закрыт - на ФСБ России;

- по осуществлению пограничного контроля (проверки оснований законности) по въезду в Российскую Федерацию и выезду из Российской Федерации - на органы пограничного контроля Пограничной службы Российской Федерации;

- по контролю за пребыванием (проживанием), передвижением иностранных граждан на территории Российской Федерации, осуществление ими трудовой деятельности, предоставление убежища, осуществление иммиграционного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации - на МВД России.

Комплекс вышеуказанных мероприятий должен осуществляться в целях соблюдения интересов Российской Федерации, регулирования иммиграционных потоков, обеспечения законных прав мигрантов, и пресечения незаконной миграции.

В целом действующая система иммиграционного контроля в России объективно требует дальнейшего совершенствования, постоянного развития, укрепления, а также целенаправленной поддержки со стороны высших органов государственной власти и управления, что полностью отвечает не только насущным потребностям России по обеспечению собственной национальной безопасности, но и выполнению ею взятых на себя международных обязательств в области миграции.

Создание межведомственной единой системы иммиграционного контроля требует объединения усилий всех заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и предусматривает чёткое распределение полномочий и ответственности.

Решение этой задачи предполагает следующие приоритеты развития иммиграционного контроля:

- совершенствование иммиграционного законодательства в плане конкретизации роли, места и функций федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в осуществлении иммиграционного контроля в рамках межведомственной единой системы иммиграционного контроля, повышения ответственности транспортных компаний-перевозчиков за доставку в страну незаконных мигрантов, ужесточения наказания отечественных и иностранных юридических и физических лиц за нарушение приглашенными ими иностранцами порядка и правил въезда, пребывания и выезда из Российской Федерации;

- совершенствование взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в вопросах регулирования миграционных процессов;

- обустройство и дооснащение техническими средствами пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации, повышение эффективности действующего иммиграционного контроля, укрепления взаимодействия с органами пограничного контроля ФПС России;

- формирования иммиграционной инспекции в составе подразделений по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации;

- создание в субъектах Российской Федерации мест временного содержания и центров временного размещения лиц, ходатайствующих о признании беженцами, а также для иностранных граждан, подлежащих депортации - специально отведенных помещений органов внутренних дел или пограничной службы, либо специальных учреждений, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации;

- совершенствование порядка регистрации и учёта всех категорий мигрантов, прибывших или убывших из страны, формирование базы данных учёта иностранных граждан и лиц без гражданства;

- совершенствование процедуры определения правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществление депортации незаконных мигрантов;

- развитие сотрудничества с уполномоченными органами иностранных государств по проблемам борьбы с незаконной миграцией, преступными организациями, занимающимися торговлей людьми, и заключение соответствующих двусторонних и многосторонних международных договоров, а также договоров о реадмиссии с соседними государствами и государствами, представляющими миграционную опасность для Российской Федерации.

Для создания межведомственной единой системы иммиграционного контроля в Российской Федерации подготовлен проект плана мероприятий на 2003 - 2005 годы, который включает меры по совершенствованию нормативной правовой базы, взаимодействию заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, организационные мероприятия и развитие международного сотрудничества в борьбе с незаконной миграцией.

Правительство Российской Федерации приняло к сведению доклад МВД России по данному вопросу.

На заседании был одобрен в основном проект плана мероприятий по созданию единой системы иммиграционного контроля в Российской Федерации на 2003-2005 годы.

МВД России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти с учётом состоявшегося обсуждения поручено доработать проект плана мероприятий и представить его до 15 июля 2003 г. в Правительство Российской Федерации.

Правительственной комиссии по миграционной политике поручено рассматривать на заседаниях Комиссии ход выполнения плана мероприятий по созданию единой системы иммиграционного контроля в Российской Федерации на 2003-2005 годы.

Москва, 10 июня 2003 г.